刘宇琼 余少祥:国外扶贫立法模式评析与中国的路径选择

选择字号:   本文共阅读 134 次 更新时间:2020-12-20 23:44:12

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刘宇琼   余少祥  

   内容摘要:2020年后,我国现行标准下的绝对贫困人口不再存在,但相对贫困问题会凸显并长期存在,因此扶贫工作永远在路上。扶贫立法是我国转变扶贫方式的必由之路, 也是实施依法治国基本方略的必然要求。可借鉴英国、法国、德国、美国、日本等国家扶贫立法的经验。我国扶贫立法最理想的途径是进入全国人大常委会立法规划,立法的重心应是开发式扶贫,而非保障式扶贫。同时,推进政府、社会和市场各司其职、共同作用。扶贫的路径是振兴和开发落后地区,推进精准扶贫与区域开发相结合,保障扶贫资金并对其进行监管,注重扶贫法与其他法规的衔接。

   关键词:扶贫立法;开发式扶贫;保障式扶贫

   作者简介:刘宇琼,1976年生,北京市法学会《法学杂志》副编审;余少祥,1968年生,中国社会科学院社会发展战略研究院“创新工程”首席研究员,国家治理研究室主任。

   在国际上,对于贫困工作的研究经历了经济学视角的基本需要、社会学视角的社会排斥、发展学视角的能力贫困和政治学视角的权利剥夺的演进过程,贫困问题已经发展成一个复合、动态、多维的概念系统。因此,贫困的本质内涵是一个不断探索、不断丰富的过程,包括收入贫困、发展能力贫困、权利贫困等。扶贫是世界性难题,也是人类永恒追求的主题。在国外,没有与我国对应的严格意义上的“扶贫”概念,通常使用“反贫困”(anti-poverty)或“减贫”(poverty reduction)概念。扶贫不是中国特有的政策,而是一项国际性事业。2000年9月,189个国家在联合国千年峰会上发表《千年宣言》,确立的第一项共同目标是“消除极端贫困和饥饿”,说明扶贫早就成为全人类的共识。

  

   一、扶贫立法:后脱贫时代的必由之路

  

   1.我国后脱贫时代的贫困问题

   我国即将进入后脱贫时代。根据党中央的部署,我国从2016年开始全面实施精准扶贫战略,以确保建档立卡贫困人口到2020年全部脱贫。贫困人口已从2012年底的9899万人减到2019年底的551万人,贫困发生率由10.2%降至0.6%,区域性整体贫困基本得到解决。2020年3月6日,习近平总书记在全国决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出,“我国脱贫攻坚取得决定性成就”,“脱贫攻坚目标任务接近完成”,要认真“分析当前形势,克服新冠肺炎疫情影响,凝心聚力打赢脱贫攻坚战,确保如期完成脱贫攻坚目标任务,确保全面建成小康社会”。由此可见,我国将整体进入后脱贫时代。

   后脱贫时代面临的主要问题是相对贫困。进入后脱贫时代,只是表明我国现行标准下的贫困人口不再存在,并不意味着贫困问题真正消失。一方面,已经脱贫的贫困人口仍有可能返贫;另一方面,相对贫困问题将会凸显且长期存在。因此,扶贫工作永远在路上。从发达国家情况看,针对相对贫困主要是救助式扶贫,即对最低保障标准以下的贫困人口以家庭为单位提供补助,维持其最低生活水平,是“输血”式扶贫,更多地关注其生存权。在世界各国的反贫困实践中,救助式扶贫“扮演了重要角色”,被认为是兜底贫困的安全网。如肯沃西通过对美国、英国、法国等15个国家1960—1991年的数据进行分析, 认为社会保险政策在减贫方面的作用十分突出。卡塞克研究了社会保障政策在南非发挥的作用, 认为其社会救助在防止和减少贫困、不平等方面发挥了重要功能。因此,很多国家都是双管齐下,一手抓区域开发和扶贫开发,一手抓社会保障,在反社会贫困中“实现扶贫与社会保障制度的融合”。

   2.我国扶贫立法的困境

   长期以来,我国扶贫主要是依靠政策而非法律调整,而且一直处于变化之中,“正是出于这个原因,从法律角度探讨扶贫问题的成果数量较少”。据统计,与扶贫有关的中央层面的政策法规和司法解释“合计353部,包括行政法规29部,司法解释3部,部门规章278部,团体规定27部,行业规定16部”。可以看出,我国至今还没有专门的扶贫立法,从法律层面推动扶贫工作的长效化、常态化。事实上,早在2004年就提出过《扶贫法》议案,但至今未能出台。因此,我国“对扶贫开发行为的性质定位、开发对象、开发主体、开发类别、开发模式等权利义务、法律责任都没有明确的法律依据和界定”。正因为如此,“贫困的法律治理作为一个相对独立的交叉研究主题虽然重要,但并没有得到与其重要性相称的全面而深入的研究”。

   从全国人大立法角度看,我国扶贫工作在法治建设方面存在不足,整体立法欠缺,主要表现是:没有一部稳定的、支架性的《扶贫法》或《反贫困法》出台,“法律机制不健全,具体执行机关的职责划分不明确,监督、问责机制设置不足,欠缺完善的申诉制度等;普法工作不到位,部分贫困地区群众和公务人员法治观念仍然较差”,等等。由于法律规定缺失,在农村扶贫开发中,扶贫资金的监管存在着很多隐患和漏洞,导致扶贫资金的投放出现问题,扶贫资金的使用效率降低。不仅如此,扶贫领域的形式主义也是屡禁不止,腐败和官僚主义问题一直存在。2019年,中纪委发文对三大攻坚战中“乱拍板、乱作为,瞒报、谎报,消极应付,办事效率低”等12类突出问题提出了严肃批评。仅中纪委、国家监察委网站就通报全国各地扶贫领域腐败和作风问题典型案例44起,涉案人员近百人。

   3.我国扶贫立法的必然性分析

   扶贫立法是依法治国的应有之义。依法治国是党领导全国人民治理国家的基本方略。2018年8月,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出,“依法治国、依法执政、依法行政是一个有机整体,关键在于党要坚持依法执政、各级政府要坚持依法行政”,“要善于运用制度和法律治理国家,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。在扶贫领域,公平公正是前提,法治建设是基础,各级政府必须强化依法行政,以法治手段保障群众根本利益,这是我国转变扶贫方式的必由之路, 也是实施“依法治国”基本方略的内在要求。一方面,扶贫立法是“社会治理现代化的必然要求、正确处理各种矛盾的有效手段、依法行政的应有之义”;另一方面,反贫困战略目标和价值实现要求我们将反贫困事业纳入法治化的轨道,这也是依法治国的具体体现和国际扶贫的发展趋势。

   扶贫立法是治理相对贫困的必然要求。2020年之后,尽管现行标准下的绝对贫困问题不再存在,但“由于中国的经济社会发展不平衡将在一定时期内长期存在,相对贫困问题将是绝对状态”,新时期的扶贫开发“不仅是对贫困人口进行补助,更是为其提供发展权利、发展机会、发展条件、发展期待”。因此,建立一套健全的法律制度和监督制约机制,是后脱贫时代贫困治理的必然之举,“有利于提高政府工作人员的自我约束力、保护贫困者的合法权益”。一直以来,我国扶贫工作中既有很多经验可以总结,也有很多教训值得汲取。由于立法不完善,权力滥用和资金监管等问题在扶贫工作过程中屡屡出现,从学者对325起典型案例的综合分析看,“扶贫领域不正之风和腐败问题点多面广,直接侵害困难群众切身利益,啃食他们的获得感”。在新时期相对贫困治理中,建立以法律为主导的扶贫体系,“运用法律的规范、导向、保护、制约等功能,可以有效地规范扶贫中的各项行为”。

   扶贫立法需要总结和借鉴国内外的成功经验。扶贫立法是一项复杂的系统工程,既要有前瞻性和预见性,又要全面总结国内外的成功经验。在过去的实践中,我国“由政府主导的大规模开发式扶贫战略成效显著”,将“经扶贫实践证明适用的、有效的、成熟的扶贫政策进行政策法律化,既是我国立法传统的体现,也是当前扶贫攻坚的需要”。目前,除了中央层面的政策法规,我国还有12个省区制订了地方法规,将这些成熟政策与经验法治化,可以使扶贫工作更具稳定性和持续性。此外,我们还可以借鉴国外有益立法经验,为我国的贫困治理提供参考。在一些发达国家,贫困治理都是立法先行。比如,在社会组织参与扶贫方面,很多国家都有完善的社会组织法律法规;在推进教育扶贫方面,注重通过立法,“构建长效扶贫机制、设立教育优先区、鼓励多元主体共同参与和完善监管制度”;在农业合作组织方面,“其法律法规、治理结构、管理制度、政策支持、运作模式等比较成熟, 在推进农业现代化和助力贫困人口脱贫方面发挥了极其重要的作用”,这些都值得研究和借鉴。

  

   二、国外扶贫立法模式评析

  

   1.英国扶贫立法的演进及其特色

   (1)英国保障式扶贫立法的发展历程。英国是世界上最早实行社会保障立法的国家。1349年,国王爱德华三世颁布的有关弱势群体救济的法令、1531年亨利八世又颁布的“救济”法令、1601年《伊丽莎白济贫法》、1795年的“斯宾汉兰法案”和1834年的新《济贫法》,都是较早的社会保障法规。19世纪后期,以古斯塔夫·施穆勒等为代表的“费边社会主义者”主张通过立法实现社会改良,扩大政府权力保障人民生活。1908年,英国议会在此基础上颁布《老年退休金法案》,以人道主义方式确立老年人退休金。1909年,英国政府成立“济贫法皇家委员会”,采纳了费边社著名领导人韦伯夫人签名的“少数派报告”,提出将社会救济与社会保险结合起来。从此实行了三百多年的“济贫法”宣告终结,英国开始走向扶贫立法的新时期。两次世界大战期间,英国的社会保障立法有所趋缓。第二次世界大战后,工党政府采纳了贝弗里奇的主张,颁布了一系列社会保障法令,包括《家庭津贴法》《儿童津贴法》《国民救济法》等,还专门制订了《国民保险部法》,使英国的社会保障法律体系逐步完善,并呈现向现代福利国家过渡的特征。1944年综合性的《国家保险法案》(National Insurance Law)的出台和1948年《国家救助法案》(National Assistance Act)的诞生,标志着英国反社会贫困的保障式法律制度走向成熟和完备。

   (2)英国发展式扶贫立法特点。英国是高福利国家,注重对贫困人口的发展式帮扶,其扶贫立法有两大鲜明特点:一方面,在贫困线划定上,采取中位数算法,保障的是发展权而不仅仅是生存权;另一方面,英国“有众多贫困标准确定机制,能够让各种各样贫困人口总能受到帮助,过上有尊严的生活”。以教育扶贫为例,在学前教育阶段, 英国对于贫困儿童实施了大量的扶贫政策。其中,2003年颁布的《每个孩子都重要:为了孩子的变化》绿皮书和2004年的《儿童法》提出了关于处境不利地区儿童培养、教育和服务的计划,目的是缩小贫困家庭儿童与其他儿童的差距。在基础教育阶段, 英国政府在20世纪末采取了“教育行动区计划”,“通过对贫困落后地区的薄弱学校进行教育管理权利的转移,吸引其他主体参与学校管理,借助成功经验提高这些薄弱学校的办学效率”,从1998年批准第一批“教育行动区”,到2001年为止已经成功建立了73个教育行动区。2010年,英国出台《儿童扶贫法案》,设定了儿童扶贫目标,规定政府每年必须向国会报告2020年目标的实施进度、措施及衡量标准。因此,英国除了重视扶贫立法以外,每个立法背后又有详尽的辅助规定,而且十分强调立法后效果评估,即对扶贫成效进行绩效考核,以避免这些立法成为束之高阁的“僵尸法”。

   2.法国扶贫立法的演进及其特色

(1)法国保障式扶贫立法的发展历程。法国扶贫制度历史悠久,发展较为完善,其突出特征是强调公平原则和受保护人的平等权利。18世纪法国大革命时期,以伏尔泰、卢梭等为代表的著名学者,倡导“自由、平等、博爱”和“主权在民”等思想,在政治、社会领域引起巨大变革,在扶贫领域就是“以人为本”,将保障性扶贫确定为公民的基本权利和国家对公民的应尽义务。1850年6月,法国政府发布《公共救济与预防法》,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国外社会科学》2020年第6期

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