张彧:行政协议可撤销的判断标准及其修正

选择字号:   本文共阅读 136 次 更新时间:2020-12-03 22:19:39

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张彧  

   摘要:  《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第14条与第16条第2款分别针对“行政协议”和“行政机关变更、解除行政协议的行政行为”规定了两种可撤销标准,改变了以往法院在行政协议案件中或适用行政行为可撤销规则或适用民事合同可撤销规则的“单一判断标准”。这种“区分判断标准”虽然克服了“单一判断标准”的绝对化缺陷,却因为僵化理解行政协议的双重属性而面临要件悬置、逻辑混乱等适用障碍。应当立足这两种撤销之诉的司法审查对象分别属于“协议撤销权(利)”与“行政优益权(力)”的本质差异,在行政法与民法的交互视角下以“利益衡量标准”修正行政协议可撤销规则,就“重大误解可撤销”与“行政优益权可撤销”两种情形分别构建具体规则。

   关键词:  行政协议 撤销 单一判断标准 区分判断标准 利益衡量标准 重大误解 行政优益权

  

   一、问题的提出

  

   自2014年修改的我国《行政诉讼法》肯定了行政协议的可诉性之后,行政协议行为在我国成为了独立的行政行为类型。然而,该法仅在第78条笼统地规定了行政协议包含“继续履行、采取补救措施、赔偿损失与补偿损失”四种判决方式。2015年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称:《行政诉讼法若干问题解释》)第11条至第16条虽然细化了行政协议的司法审查规则,但该司法解释被2018年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称:《行政诉讼法适用解释》)废止后,其中关于行政协议的条款只能参照适用。直到2019年12月10日《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称:《审理行政协议规定》)的出台,专门针对行政协议行为的司法审查制度才正式确立。

  

   值得关注的是,《审理行政协议规定》创造性地确立了行政协议的撤销判决方式。其第14条与第16条第2款分别针对“行政协议”和“行政机关变更、解除行政协议的行政行为”规定了两种可撤销标准,[1]改变了之前法院在司法审判中或适用行政行为可撤销规则或适用民事合同可撤销规则的“单一判断标准”。由此产生的问题是,当前这种“区分判断标准”是否合理?其如果不合理,行政协议的可撤销标准应当如何修正?因原由我国《合同法》确立的民事合同可撤销规则已被更新,故笔者于本文中结合我国《民法典》的最新规定,拟在行政法与民法的交互视角下回答上述问题。

  

   二、行政协议可撤销单一判断标准之否定

  

   在《审理行政协议规定》施行之前,由于行政协议司法审查规则的缺失,法官对行政协议可撤销秉持了相对开放的态度。笔者在“中国裁判文书网”上以“行政协议”和“撤销”为关键词对2015年5月1日之后的行政协议案件展开精确检索,共检索到近50份有关行政协议撤销的判决书。通过对这些判决书进一步梳理可以发现,行政协议可撤销的司法审查依据可以分为三种。(1)同时适用我国《行政诉讼法》70条与我国《合同法》54条。[2]例如,在“王维克诉安龙县住建局案”中,[3]法院认为,具有行政协议属性的《安置补偿协议》,既能够基于行政性适用行政行为可撤销规则,又能够基于协议性适用民事合同可撤销规则。(2)单一适用我国《合同法》54条。例如,在“鑫飞达环保节能科技公司等诉武汉市城管委员会等案”中,[4]因为行政法中没有关于撤销行政协议的相关规定,法院根据《行政诉讼法若干问题解释》第14条的规定,间接转向我国《合同法》等民事合同规则的援引。(3)单一适用我国《行政诉讼法》70条。因为行政协议属于行政行为的一种,法院直接根据我国《行政诉讼法》上的行政行为可撤销规则予以撤销。由于行政协议行为包含了缔结、变更、解除等一系列行为,在撤销对象上具体分为对行政协议的撤销与对行政机关变更、解除权的撤销。譬如,在“宋喜增诉李大亮等案”中,[5]法院以行政协议签订时存在明显不当为由,判决撤销《拆迁安置补偿协议》;在“遵义金兰伟明铝业公司诉桐梓县人民政府案”中,[6]法院以解除行政协议的主要证据不足为由,判决撤销行政机关的《关于解除〈招商引资合作协议书〉的通知》。

  

   鉴于我国《行政诉讼法》70条与我国《合同法》54条规定的可撤销事由不存在重叠,即使是“同时适用”针对同一个行政协议行为,最终的判决依据也只能是“单一适用”行政行为规则或民事合同规则。换言之,行政协议是否可撤销,实际上只有行政行为可撤销或民事合同可撤销两种判断标准。对此,笔者以为,单一适用我国《行政诉讼法》70条或者我国《合同法》54条来撤销行政协议的操作均不可取,具体理由如下。

  

   (一)行政行为可撤销判断标准的否定

  

   对于行政协议行为而言,如果沿用传统行政行为可撤销的判断规则,将导致行政协议无法自恰于我国的行政行为救济体系。

  

   从规范理性上看,我国《行政诉讼法》的规范体系围绕着具体行政行为而展开,一直以来我国的具体行政行为指的是单方行政行为。2014年修改后的我国《行政诉讼法》虽然将“具体行政行为”的表述修改为“行政行为”,但具体性的思维方式并没有改变。并且,该法确立的行政行为司法审查的一般规则,仍然是以传统的单方行政行为为规制对象。行政协议即使纳入了行政诉讼的受案范围,也只有该法第78条是对行政协议行为的专门规制。行政协议若直接适用我国《行政诉讼法》关于行政行为的一般规定,就不能回应行政协议行为特有的双方交涉性。

  

   从适用效果上看,如果按照我国《行政诉讼法》70条判决撤销行政协议,将造成行政协议规范体系的自相矛盾。该法第78条对行政协议只规定了违法和合法两种司法审查标准,如果将该条款作为第70条的特别规定适用,个案裁判时会导致两种利益失衡。其一,损害社会公共利益甚至国家利益。我国《行政诉讼法》规定的行政行为违法的后果包含了75条的“无效”、第70条的“可撤销”和第74条的“确认违法”三个层次。对行政协议只承认“违法撤销”这一种情形,明显与行政行为的规范体系脱节。一旦行政协议内容涉及国家利益、社会公共利益,仅以违法撤销处理,会损害法的安定性及行政协议存续所代表的公共利益。其二,损害协议相对人的合法权益。即使对行政协议同时承认无效、可撤销与确认违法三种情形,仍无法避免行政协议的体系性缺陷。这是因为,我国《行政诉讼法》78条第2款已确立行政机关“合法”的变更权、解除权,如果同时再对行政协议开放“违法”可撤销等一般行政行为的效力变动管道,将使得行政协议是否有效很大程度上取决于行政机关是否愿意履行。如此,会放任甚至促使行政机关以“处分遁入协议”的方式执行行政任务,协议相对人较之其他行政行为形式的相对人,将处于更加劣势的法律地位。

  

   此外,行政协议可撤销绝对适用我国《行政诉讼法》70条的唯一可能解释是,撤销对象是行政机关“因公共利益需要”单方变更、解除行政协议的行政行为。[7]此时,行政机关在行政协议履行过程中因为公共利益所行使的变更权、解除权,源自国家为了确保行政机关有效行使职权、切实履行职责而赋予其享有的各种职务上或物质上优益条件的能力,这种公权力作用在学理上被称作行政优益权。[8]根据行政行为的公定力理论,行政机关基于公共利益的变更、解除行为一经作出,即推定为有效。[9]协议相对人如果对该公权力行为存在异议,只能诉请法院进行监督与救济。不过,行政协议中行政优益权的行使必须受到严格限制,其能否等同于一般意义上的行政行为,确实值得探讨。关于该点,笔者将在区分判断标准部分详细论述。

  

   (二)民事合同可撤销判断标准的否定

  

   因为《行政诉讼法若干问题解释》第14条“可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”表述过于宽泛,据此肯定行政协议行为能够采用民事合同可撤销的判断规则,不仅导致诉讼当事人趋利避害地选择行政协议可撤销依据,而且为法官裁判扩大了规范适用范围与说理解释空间,由此造成诉请行政协议撤销的同类案件产生迥异的判决结果。

  

   首先,在不少案件中,原告都表示行政协议的撤销不能适用民事合同规则而应当适用行政行为规则。以“迟民成诉兰州市城关区政府张掖路街道办案”(以下简称:“迟民成案”)为例,[10]原告在上诉时以法院适用法律错误为由,主张适用我国《行政诉讼法》70条判断《住宅房屋征收货币补偿协议》是否可撤销。

  

   其次,被告通常表示撤销或解除行政协议可以适用民事合同规则,至少不能单一适用行政行为规则。譬如,在“湖南雪峰房地产公司诉怀化市国土局案”(以下简称:“雪峰公司案”)中,[11]被告在应诉时以行政协议符合约定解除条件为由,主张其通过《解除土地出让合同通知书》行使解除权的行为合法有效。最后,对于法官来说,个案中需要通过说理论证纠正原被告双方片面的规范适用主张。在“迟民成案”中,法官肯定了民事合同可撤销规则的适用,并基于事实认定驳回了原告的诉讼请求。在“雪峰公司案”中,法官即便没有否定民事合同规则的适用,裁判逻辑上仍是按照行政行为可撤销规则对行政协议展开合法性审查,并最终以违反法定程序为由撤销了行政机关解除行政协议的行为。然而,由于规范本身存在的不确定性,纵使法官依法审慎裁判,也难以避免出现同类案件的判决结果分歧。这样不仅违反“同案同判”的平等原则,而且不符合现代法治的要求。具体以行政协议的撤销是适用我国《行政诉讼法》上的起诉期限还是适用我国《合同法》上的除斥期间为例,在“赵新建等诉渭南市人民政府案”中,[12]法院认为,撤销《征收房屋安置协议书》属于行政案件,应适用《行政诉讼法适用解释》第94条第2款中为期两年的起诉期限;在“乐山市玉秀石英砂厂诉乐山市国土资源局案”中,[13]法院则以撤销采矿权出让合同之诉已超过一年的除斥期间为由,判决驳回上诉人的诉讼请求。

  

   综上所述,如果将民事合同可撤销规则直接适用于行政协议可撤销案件,非但不能发挥其应有的“保护意思自治的功能”,[14]反而可能异化为行政机关“公法遁入私法”、滥用公权力的“保护伞”,这样无疑加剧了司法裁判的困难及冲突。基于此,即使行政协议的撤销可以参考我国《合同法》54条的判断标准,也必须明确相应的限制与配套机制。

  

   三、行政协议可撤销区分判断标准之质疑

  

   《审理行政协议规定》为行政协议可撤销提供了一种建立在公私法二元区分基础之上的区分模式。一方面,根据《审理行政协议规定》第14条的规定,当行政协议出现了“胁迫、欺诈、重大误解和显失公平”等情形时,原告可以诉请撤销,此时的撤销依据类似于我国《合同法》54条确立的民事合同可撤销规则。另一方面,按照《审理行政协议规定》第16条第2款规定,当原告诉请撤销的对象是行政机关变更、解除行政协议的行政行为时,此时的撤销依据指向了我国《行政诉讼法》70条确立的行政行为可撤销规则。

  

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本文责编:陈冬冬
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