孙照红:立法协商的角色定位——兼论立法协商主导权问题

选择字号:   本文共阅读 91 次 更新时间:2020-09-08 10:40:27

进入专题: 立法协商    

孙照红  

   作者简介:孙照红,北京市社会科学院科学社会主义研究所副研究员(北京 100101)。

   内容提要:立法协商是科学立法、民主立法、依法立法的实践要求,是对传统立法程序的创新和完善。在立法协商中,党、人大、政协和人民各有不同的角色定位,党是立法协商的领导力量,人大是立法协商的主导机关,政协是立法协商机构和平台,人民是立法协商的力量源泉。但是,在当前的立法协商实践中,党的领导方式有待改善,人大的主导权虚置弱化,政协的角色和职能定位不清,人民的主体作用发挥和参与效能有限。因此,推动立法协商向好发展,必须改善党的领导方式,健全人大主导立法协商工作的体制机制,厘清人民政协在立法协商中的职责边界,提升社会公众参与立法协商的积极性和协商效能。

   关 键 词:人大/立法/立法协商

   People's Congress/legislation/legislative consultation/Party leadership

   标题注释:[基金项目]本文为作者主持的国家社科基金青年项目“构建和完善我国协商民主体系及其运行机制的案例研究”(14CKS010)的阶段性成果。

  

   一、研究现状和问题提出

   党的十九大报告提出:“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。”[1]而立法协商是科学立法、民主立法、依法立法的重要前提。立法协商是有立法权限的法定主体依照法定职权和程序在立法过程中广纳群言、集中民智的过程,是协商民主在立法工作中的体现和应用,是科学立法、民主立法、依法立法的必然要求。自党的十八届三中全会首次正式提出“深入开展立法协商”[2]528的要求以来,无论是中央还是地方都积极探索立法协商并取得了一定成效。在中央层面,《安全生产法》《促进科技成果转化法》《快递条例》《水污染防治法》等多部法律在修订前都在政协开展了立法协商。在地方层面,各地探索出形式多样的立法协商实践,逐步实现从“闭门立法”到“开门立法”,提高了地方法规的科学性、民主性。比如,北京市政协通过界别渠道组织政协委员围绕《北京市大气污染防治条例(草案)》开展立法协商,拓展了协商民主的新领域、新途径。在理论研究层面,学界围绕立法协商问题开展了探索性研究并产生了一系列创新性的研究成果。

   但是,在肯定成绩的同时也不可否认,我国的立法协商仍然存在一些问题。从理论研究看,现有研究多集中于立法协商的概念、内容、特征、现状及完善路径等方面,鲜有对立法协商主体进行的专门研究。即便如此,在现有研究中也存在一些比较明显的分歧和相互矛盾之处。比如,在立法协商的概念问题上,有的侧重于“立法”,有的侧重于“协商”。这里试举几例。(1)“立法协商就是指在立法过程中,有立法权的有关机构,按照规定的程序与有关机构、部门、或人士,或面向社会公众,就立法的内容和有关事项通过座谈、沟通、论证、听证、评估、征求意见等形式征集意见与建议,并作出反馈的体现协商民主的行为。”[3](2)“立法协商,是指具有立法权的人大及其常委会或其行使相关立法权限的法定主体,在立法活动中与特定或者不特定主体之间的协商民主活动。”[4](3)“立法协商,是指政协有关专门委员会和政协委员,在立法机关初审之前,对有关法律法规草案进行论证、协商,发表意见和建议的活动。”[5](4)“立法协商,是指政协委员或者政协有关专门委员会,针对相关法律法规草案,在立法机关初审之前对草案的论证、协商。”[6]8显然,(1)和(2)强调的是有立法权的机构(人大)开展的协商活动,(3)和(4)强调的则是政协(政协委员和专门委员会)在立法协商中的作用。在立法协商的主导权问题上,有的认为,立法协商应由具有立法权的机构主导;也有人认为,立法协商不一定是由立法机关主导,“从协商发起和主导部门的维度,立法协商主要可以分为‘人大主导的立法协商’‘人民政协主导的立法协商’‘政府部门主导的立法协商’‘人民团体主导的立法协商’四类。”[7]

   这些问题同样反映在实践之中。目前来看,我国的立法协商主体定位还不够清晰,特别是在立法协商的主导权问题上,仍然存在人大主导还是党主导、政协主导、政府主导的困惑和争议。从各地立法协商的相关制度设计和安排看,有的以人大和政协的名义出台,如福州市《关于加强地方立法协商工作的实施意见》;有的以政府名义制定,如武汉《市政府法制办公室加强与市政协社会法制委员会地方立法协商工作的实施方案》;有的以人大、政府、政协名义出台,如《大连市制定地方性法规和政府规章政治协商程序的暂行规定》。那么,到底立法协商的主体包括哪些,立法协商应由谁来主导,党、人大、政府、政协、社会公众等政治主体在立法协商中分别扮演什么样的角色、发挥什么样的作用,如何处理他们之间的关系以形成立法协商的主体合力,是需要进一步深入思考的问题。

  

   二、党:立法协商的领导力量

   党领导立法,是全面依法治国的重要内涵和题中应有之义。党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依法治国的题中应有之义。”“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”[8]全面依法治国是涉及立法、执法、司法、守法等各个环节在内的庞大的系统工程,其中,立法是全面依法治国系统工程的重要环节,立法工作必须坚持党的领导。同理,作为立法工作重要环节的立法协商也必须坚持党的领导。

   党领导立法协商是党领导立法原则在协商实践中的具体实施和遵循,是做好立法协商工作的根本原则,问题是如何实现党对立法协商工作的领导。党要领导好立法协商,首先要准确理解“党的领导”的内涵。早在1991年通过的《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》中就明确规定,党对立法工作的领导主要实行政治即方针政策的领导。2016年发布的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》也沿用类似的提法。可见,党对立法工作的领导主要是政治领导,目的是把方向、定原则。在立法协商工作中,党的领导主要体现为确立指导思想、指引政治方向及审批立法规划等。

   其次,正确理解并处理好集体领导和个人分工负责的关系。党领导立法主要是党委以集体的名义向立法机关提出立法建议,是组织行为和集体行为。“共产党的领导是指党的集体领导,党的中央和党的各级领导机构(省、市、县委员会等)的领导。”[9]392同时,集体领导必须和个人分工负责相结合,党委主要负责同志要履行“领导立法工作第一责任人”的职责,对于重点立法工作要亲自过问、重要立法项目要亲自推进、重大立法问题要亲自协调。需要强调的是,“亲自过问”“亲自推进”“亲自协调”都必须建立在民主决策、集体领导的基础上,任何党委负责人和领导都不能以个人意志代替集体和组织、以权力压制民主、以言代法、以言废法、徇私枉法。但是,在一些地方,党委提出立法建议主要是党委书记、副书记、常委以批示的形式做出,而较少以党委的名义、集体的名义提出,甚至个别地方出现了党委负责人不顾立法条件和权限直接向人大提出立法要求、为人大“命题立法”的现象。[10]这显然超出了个人的职责权限,是对集体领导的悖弃。

   再次,在方式方法上,党的领导必须“以党的正确政策和自己的模范工作”[11]742来实现。为此,一要发挥党总揽全局、协调各方的作用。“党对立法的领导在功效上应体现于以民主协商为路径的多元利益的协调、动员和整合能力。”[12]由于立法工作涉及多方面的利益调整和资源分配,需要处理和协调政府、企事业单位、社会组织、人民团体和社会群体等方方面面的关系,仅仅依靠立法机关的力量往往不能很好地协调这些关系,这就需要发挥党的政治优势、组织优势,把党“总揽全局、协调各方”这一党的领导的重要原则与人大、政府、政协等依法履行职能作用统一起来,善于使党的主张通过立法程序成为国家意志,提高立法效率和立法质量。二要充分发挥人大及其常委会中党员代表和委员的作用。在立法协商实践中,人大及其常委会中党员代表和委员要充分发挥作用,通过其先进言行影响其他协商主体,而不是靠党员代表在人大及其常委会中的简单多数。三要贯彻群众路线。各级党委要深入实际调查研究,最大限度地集民意、汇民智,要通过对社会不同群体意见、建议的综合和分析,从大局上掌握社情民意和與情动态,准确把握社会的立法需求。

   最后,妥善处理党的领导和立法机关依法履职的关系。领导不等于主导。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》在强调党的领导的同时提出了具体的要求,即党领导立法工作必须在宪法法律范围内进行,不允许随意干预甚至替代立法活动;要做好党领导立法工作程序与立法程序的对接,不允许以党内程序代替立法程序。按照这些要求,在立法协商工作中,无论中央还是地方,党都不能侵犯立法机关的法定职权,不能事无巨细地包揽立法协商具体事务,不能随意干预立法协商的程序。相反,各级党委要尊重、支持立法机关在立法协商工作中的权力,为立法机关开展立法协商活动创造条件。

  

   三、人大:立法协商的主导机关

   立法协商的主导权来源于立法主导权。在我国,人民是依法治国的真正主体和力量源泉,而人民代表大会制度是实现人民当家作主的根本制度保障。由人民选出人大代表组成代议机关通过法律的形式表达人民利益诉求,是人大立法正当性、合法性的根基所在。因此,无论是全面推进依法治国的纲领性文件——《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,还是“管法的法”——《中华人民共和国立法法》,都强调有立法权的人大及其常委会在立法工作中的主导作用。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》更是强调了人大的立法主导权及立法协商的任务,要求健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,按照科学立法、民主立法的要求,加强立法协商,健全立法起草、论证、协调、审议机制。立法协商是服务于立法工作的,是为了集民意汇民智,使立法真正体现人民民主。“立法机关是立法活动的主导机关,当然也是立法协商活动的主体和主导机关,应在立法协商过程中充分发挥主导者和组织者的作用”[13]。

   人大主导立法,即:“有立法权的人大对立法选项与规划、立法过程、立法结果具有真正实质意义上的决定权。”[14]人大主导权体现在立法工作中,就是立法程序的启动、各参与主体工作的协调、最终的审议和决定权等都属于人大或其常委会。但是,实践中人大作为立法机关在立法中的主导地位不明确,发挥作用也不到位。在我国,除了人大以外,享有立法权的行政机关也可以立法。行政机关立法的内容主要是与政府职能相对应的行政法规、行政规章。“从法理上说,人大立法与政府立法是一种主导和从属的关系,或者叫支配与服从关系。前者处于主导、支配和优势地位,后者则处于从属、补充和服从的地位。”[15]然而,从我国的实际情况看,政府在立法工作中往往比人大的主导性更强,人大立法权被行政立法权消解,立法行政化。当前强调人大在立法中的主导地位,很大程度上就是针对“当前立法权高度行政化、政府部门强势主导立法”“人大立法权,尤其是人民代表大会立法权的虚置弱化以及由此形成的立法过程中‘人民形式上有权、实际上无权’”[16]的实际状况而提出的。

实现和维护人大对立法协商工作的主导权,首先要做的是实现和维护人大对立法工作的主导权。而人大能不能主导立法,从根本上取决于人大自身的审议和表决能力。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 立法协商    

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/122805.html
文章来源:《中国延安干部学院学报》2019年第5期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统