赵燕菁:危机及化解:以贵州独山县为例

选择字号:   本文共阅读 1024 次 更新时间:2020-08-17 21:15:09

进入专题: 地方债务  

赵燕菁 (进入专栏)  

   最近,贵州独山县因当地多项大型工程烂尾而导致巨额负债事件,再次引发了全网对地方政府性债务的热议。上一次出现类似讨论,是耿彦波(现任山西省政府参事)在担任大同市长时(2008年2月至2013年2月),因大搞古城重建而负债累累。

   中国政府性债务的一个显著特征,就是地方政府性债务规模巨大,在政府债务中的占比远超其他国家。很多人将中国这一现象归咎为地方政府的预算软约束。但就如同我们不能将美日等发达国家中央政府债务占比高的现象,简单解释为它们的中央政府存在预算软约束一样,中国地方政府债务也不能简单用预算软约束来解释。

   中国政府债务结构所投映出的,乃是中国经济特有的资本结构。中国的资本市场结构与其他国家存在的差异,才是导致中国地方政府性债务占比偏高的主要原因。中国地方政府的投资-负债行为必须放到这个大的背景下,才能得到正确解释。

  

   一、地方政府应当负债吗?

   要探讨地方政府的债务问题,首先需要明确的是,地方政府的市场角色究竟是什么?

   从制度经济学的视角,地方政府就是一个通过空间收费的方式提供公共产品(服务)的垄断竞争企业。地方政府的融资行为和市场上所有企业的融资行为没有本质差异。

   现代增长和传统增长的最大差别,是启动资本的获取不是依靠“过去剩余的积累”,而是依靠“未来剩余的贴现”,在现代增长中,高增长必定对应着高负债。因此“负债”不能简单视作发展的问题,“负债”在一定程度上反映的是政府的发展能力。

   改革开放四十年,中国经济的高速增长,很大程度上是由以城市化为核心的固定资产投资拉动的。有固投必有负债(卖地也是广义负债),而政府是城市化的主体。因此针对政府(性)债务,真正需要讨论的不是政府是否应当负债,而是负债的主体究竟应该是中央政府还是地方政府?举债的方式采用财政性(税收)融资还是市场性(非税收)融资?这两点决定了政府(性)债务的性质和风险。

   发达国家和发展中国家的最大差别,在于其资本是内生还是外生的:发达国家由于信用充足,因此其资本是内生的,债务大部分是内债;而发展中国家由于信用不足,因此资本多是外生的,债务大部分是外债。中国经济的启动资本,起初也主要来自外资,FDI(境外直接投资)直接拉开了沿海和内地的发展差距。但2004年以后,中国内生资本的能力大幅提升,国家资本结构越来越多地显示出发达国家的特征。

   中国之所以能破解资本内生的难题,不是依靠发达的证券市场,而是得益于中国独特的土地财政(准确地讲是土地金融)制度。从1982年版宪法将城市土地定为国有开始,在经历了1990年使用权有偿使用、1994年央地分权、1998年住房制度改革、2004年土地招拍挂制度等一系列改革后,中国形成了一个以土地为核心的资本市场。其规模之大,世界罕见。据估计,按照2018年11月的数据,中国房地产市场的规模(约65万亿美元)是股票市场(6万亿美元)的10倍以上,超过于世界最大的资本市场——美国股市与美国房地产——市值之和(约60万亿美元)。

   依托这一强大的资本市场,中国在快速推进城市化的同时,不仅避免了发展中国家普遍出现的高外债现象,还实现了资本的净输出。上海高级金融学院特聘教授黄海洲与其合作者在对不同国家的资本结构进行比较的过程中发现,美国、英国、日本和中国这四个国家的资本结构存在一个共同点——几乎没有外债。1993至2013年,以上四个国家外债占其GDP的比例分别为0.05%、1.1%、0.14%和0.5%,这显示出中国经济增长的资本主要是内生的。

   现代经济的信用主要来自资本市场。债务融资能力取决于信用。一个经济体的信用来自何种资本,决定了债务的构成。相比于其他国家,中国资本市场的主体不是服务于企业融资的股票市场,也不是服务于中央政府融资的国债市场,而是为地方政府融资服务的不动产市场。这决定了中国的地方政府必定在经济增长中扮演比企业和中央政府更重要的角色。

   可以说,拥有强大融资能力的中国地方政府和主要依靠税收提供公共服务的其他国家的地方政府,是完全不同的两个“物种”。这也是独山县这样一个前贫困县的政府会产生开发冲动并能够大规模融资的原因。

  

   二、政府行为的边界

   独山县政府的问题,不是出在政府(性)债务上,而是出在没有把握好政府经济和非政府经济的市场边界上。一旦政府跨越其活动边界,就必须选择正确的方法。

   现代社会是分工社会,不同的社会主体要专注于各自的比较优势,才能最大化全社会的生产可能性边界。政府也不例外。决定整个社会分工水平的一个重要前提或者条件,是公共服务水平的多寡以及优劣。所谓公共服务,就是由一个组织(政府)统一提供的所有私人经济活动都必需的一些成本巨大的产品(服务),而无需私人部门自我提供。比如,所有企业的生产都需要电力,但不可能每个企业都自己投资建设电厂。而如果由城市政府统一提供,企业就只需要有一个类似“插座”这样的装置就可以了。其他如道路、给排水、教育等都是如此。政府在公共产品上的重资产,使得企业和家庭得以轻资产。有没有公共产品(服务)是城市和乡村最本质的差别。

   公共服务最主要的提供者,就是政府。公共服务水平高低决定了经济的分工水平,因此只有“国进”,才有“民进”。政府公共服务和私人经济活动的关系,就好比道路和汽车的关系。只有路好,汽车的价值才能发挥。这一关系,也决定了政府和企业的市场边界。政府在选择投资时,首先应当区分项目投资是“修路”(公共服务)还是“造车”(私人商业活动)。由于政府针对其提供的公共产品采用空间收费(垄断的收税权),具有强制性,其商业模式的这一特点使得政府提供公共服务比企业更有效率,因此,政府活动边界内外的投资行为也就具有完全不同的特征。

   公共服务的边界是由服务的供给模式(或者说定价方式)所决定的。公共服务领域的投资也要考虑投入-产出,也必须符合经济规律,即产出不能小于投入。而除了产品(服务)需要考虑成本和收益,所有的定价和收费模式本身也都是有成本的。一个服务应当是公共提供还是市场提供,关键要看政府通过税收这种方式为公共产品定价,是否比市场提供成本更低、效率更高。

   按照这一标准,独山县400亿债务可以分为两大部分:以税收做抵押的公共债务和以项目收入为抵押的非公共债务。

  

   三、地方政府(性)债务的制度成因

   先说公共债务。

   根据贵州省黔南布依族苗族自治州政府对独山县债务的说明,截至2020年6月末,除掉企业债务,独山县政府债务余额135.68亿元,绝大多数用于基础设施、脱贫攻坚以及民生工程等项目建设。这类项目大部分都是没有直接效益的。到2018年,独山县的财政总收入才勉强过10亿元,显然不足以还本付息。这就意味着这部分债务从一开始就是政策性债务——借钱时就没有打算全额偿还。

   现在不仅独山县,很多地方政府(性)债务很大一部分用于这一类公共项目。不要说贵州、西藏和新疆这样的落后地区,即使是在沿海发达地区,投资难以回收的地方政府项目也比比皆是。

   从表面上看,公共服务能否盈利固然和城市的区位以及城市政府的经营水平相关,但在底层却取决于税收制度:公共服务的收费环节在哪里,决定了不同资源禀赋政府的贫富。按照中国现行的财税制度,地方政府的税收主要来自企业的增值税和所得税。按照这样的税制,工商业发达的城市政府,如深圳、广州,就会有强大财力;而拥有良好环境资源禀赋地方政府,比如海南,无论给它什么政策,都不可能拥有强大财力。但如果海南能够像美国的迈阿密那样在财产环节收税,就可以将环境资源禀赋转变为资本和税源。

   现在的问题是,中国地方政府没有根据自己的资源禀赋设置税种的权利。采用统一税制就意味着在一类城市获益的同时,必有另一类城市受损。而受损的地区,就需要中央政府通过转移支付来保持不同地区的居民享受接近的公共服务。一旦转移支付的力度有限,税收落差体现在受损地区的资产负债表上。换句话说,落后地区政府的债务积累有一部分一开始就是政策所致,而非经营无能。举债不过是弥补政策导致的公共服务落差。

   其次是因为,有些公共服务具有特殊的网络效应——局部低效益的投资回报,因为能够给整个公共服务网络带来价值而具有正的回报。比如,通讯网络在不同地区的盈利能力是不一样的,很多偏远地区的通讯基础设施投资一开始就注定无法盈利。但由于网络“广覆盖”本身能带来某些功能的普及(比如线上支付),整个通讯网络的价值会因此得以提升。国家电网也是如此,虽然局部地区的电力基础设施投资可能永远无法盈利,但由于电网的“全覆盖”,国家能力却得以增强。显然,这些具有网络效应的公共服务投入,主要应当由国家而非地方政府来负担。

   再比如,地区性道路是国家道路网的重要组成部分,更是地方政府负债的很大一部分由来。落后地区的道路本身可能是赔钱的,但由于这些道路增加了国家路网的覆盖率,会提高道路网的价值(比如更多人去买车)。由于缺少国家尺度的路网公司,这种网络溢价无法被捕获。相应的投入无法从更大范围的收益中获得补偿,其后果就是落后地区政府背负了大量无力偿还的债务。

   公共服务的税收错位不仅体现在地方政府的收入上,也反映在地方政府的支出上。典型的例子是基础教育,这是地方政府的核心事权之一,向来是财政支出的大项。由于贫困地区的劳动力大量外出打工,其所受基础教育的收益体现在发达地区的税收里。但由于户籍制度的限制,其子女的教育工作仍由贫困地区的地方政府负担。尽管就总体而言国家税收增加了,但贫困地区却可能因此负担沉重的债务。包括独山县在内的很多贫困地区,之所以坚持投资看上去效益很差的开发区,就是因为这是它们把教育投资变现的唯一途径。因为所有劳动力流失都意味着贫困地区在通过基础教育对富裕地区进行逆向补贴。

   原理上,任何免费(或价格低于成本)的公共服务,都必须由额外增加的税收加以弥补。如果该项公共服务不能为本地政府带来税收,但国家却认为其是必要的,那么这项服务就应当由国家提供。在我们批评独山县政府超财政能力举债时,也必须注意到约束贫困地区政府发展的内在困境。正是导致这些困境的内在机制,扭曲了地方政府的行为,造成地方债务的积累。要从根本解决地方债务问题,就要在贫困地区重新划分地方政府和中央政府的事权,由中央接管那些地方政府不负债就无法承担的事权。

   首先,探索地税设置权力下放。税收的本质是公共服务提供的模式。中国地域辽阔,单一税制意味着只有一种公共服务提供模式,对中国这样资源禀赋差异巨大的国家,这显然是难以适应的。

   其次,中央政府接手地方债务。可以仿效电力、通讯提供模式,设立国家路网公司,接管地方债务和对应的资产,改变收费模式,将原来由税收负担的免费设施,转变为收费设施。地方政府财务好转后,可以赎回资产,恢复免费(税收支付)。

   再次,对不发达地区必需的公共服务通过转移支付进行补偿。比如对人口净流出地区的基础教育进行补偿,以减少落后地区对发达地区的逆向补贴。

   在此基础上,强化地方政府和金融机构的财经纪律。通过审计、问责,杜绝地方政府超出财政能力进行政策性举债。

(点击此处阅读下一页)

进入 赵燕菁 的专栏     进入专题: 地方债务  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 金融经济学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/122491.html
文章来源:澎湃新闻

6 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统