贾康:财税配套改革重点2016年基本实现

选择字号:   本文共阅读 265 次 更新时间:2014-12-06 16:33:34

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贾康 (进入专栏)  

   中国银河证券2015年投资策略报告会12月4日在海口香格里拉酒店举行。中国财政学会副会长贾康发表演讲,他表示,中央要求2020年财税改革和整体改革取得决定性成果,而2017年就是十九大,财税配套改革的重点2016年就要基本实现。

   以下为演讲全文:

   尊敬的各位嘉宾、各位同仁大家好!借这个机会把作为研究者全面改革背景之下财税配套改革跟大家进行交流,我想讲财税的改革还有一个老话首先跳出财政看财政,在三中全会决定当中之后,我认为有的人可以排列出来具体336项具体改革切入点,其中如果要秉承精神实质首先把握三个关键词,这个是讲财税改革首先把握的一个非常重要的三中全会指导精神的国际链条。

   我们国家的治理体系和治理能力的现代化,现代化的技术趋向是中国作为民族国家鸦片战争之后一直追求解决的问题,在进入改革开放之后,邓小平勾画了三步走战略往前推,这个大战略下现在把2050年前后的中国梦愿景实现,落在核心理念治理二字大的深意,治理和管理调控一字之差,强调共同趋向不再强调政府简单的管理调控者高屋建瓴形成的体系架构,更多的强调政府其他的多元主体充分互动的连接,把管理和自管理,调控和自调控,组织和自组织合在一个充分释放潜力活力现代化包容性增长之间,这个最关键的这个现代化趋向的治理制度的安排和机制的打造,引出来一个文件。

   第二个非常关键的表述就是现代市场体系多次提到现代市场体系,其中突破终于从南巡之后确立市场经济目标模式,当时说到市场资源配置当中发挥基础性的作用,总体而言市场在资源配置当中发挥决定性的作用,当然具体讨论具体我们的实物当中的把握相当复杂,市场不是决定一切的,政府还要很好的发挥作用,这样的突破已经认识上面明确的说政府怎么样更好的发挥作用,全局而言充其量你是辅助性的作用,因为前面决定性的市场作用,你要更充分的尊重市场,要更积极的配合市场发挥好自己的作用。

   这个里面市场的最根本的产权机制方面我非常看中他实施有长远影响的,讨论这么多年的企业改革,微观主体活力潜力释放已经认识到现代企业制度的标准形势代表形式股份制,已经说到股份制不存在制度问题社会主义可以用,后来在文件里面说道股份制是公有制的主要形式,但是说来说去仍然不能解决国有股独大问题,仍然不能解决社会资本穿越玻璃墙的问题。

   现在基本制度重要形式是混合所有制,我的理解就是强调以后的改革把千千万万市场主体每一个主体内部的产生结构充分的把国非国的,公的非公的混合起来,混合起来就是包容性增长,各种利益主体通过规范的法律保障之下现在企业混合之,混合状态下多赢共赢,这个解决了过去争论的,国退民进还是国进民退,这个到底怎么样把握企业改革主线,这个贴标签不可能争论出来一个结果是一个僵局。

   现在的我认为就是要淡化标签要把整个标签打开,充分符合这个是符合人类社会发展,我们现在可以观察到的,社会化大生产整个产权作为基石现代企业制度怎么样发展的问题,怎么样解决一两百年之前,像马克思认为非常难以解决的社会化和占有形式之间的矛盾,中国的现在的发展阶段上面我们大的问题是和平与发展的时代这个非常重要的战略判断,这个战略判断现代国家治理现代市场体系包容性增长已经推到人类文明认识的前沿状态,这样两个关键词后面我认为跟着三个关键此就是非常明确的说国家治理基础和重要支柱是财政,要打造现代财政制度。

   所以合乎逻辑三中全会之后,根据今年的改革上半年的酝酿、磋商政治局给出第一个具体的改革部署的明确指导意见是会通过财税配套改革他的方案设计,现在已经按照这个方案紧锣密鼓的推财税改革的具体事项,当然根据财税改革作为一个打头阵和符合逻辑的开场锣鼓,下面我们看到户籍制度改革、产权扭转制度改革,还有四中全会提到的行政政治体系改革和司法改革,这个关键词还应该延伸出来一个就是法治,这个关键词是全面依法治国。

   这样的观念之下财政说成国家治理基础和重要支柱这个学理上面是严谨,因为整个经济角度来看资源配置问题以及经济延伸到社会的综合影响问题,在政府的作用来看实际上就是行政的分别体系怎么样配置公共资源的问题,这个公共资源的配置一定会拉动影响整个社会资源的配置,政府作为主体又要更好的发挥作用,他一定要在履行自己的职能时候首先解决好任何一项职能必须配上财力后盾的问题,这样的逻辑之下我们的跳出财政看财政,了解他对于全局必须发挥的作用,回过头来我们要看具体的财政配套改革的具体思路和重点。

   2020年全面小康现在看起来已经没有悬念,未来几年每年增长接近7%的指标,所说的2020年全年小康的愿景中间阶段性的重要目标是完全可以实现的,但是三中全会关键的要求是在2020年全面小康同时附加上一个全面改革部署取得决定性成果的这个攻坚克难历史要求,攻坚克难谈何容易,这个就是冲破利益固化的关联,任何的一个利益固化的关联突破都是非常非常困难的。

   现在我们的具体到财税方面,财税配套改革的方案是清晰的勾画了三大方面的具体改革事项,建立现代财税制度服务国家财税总的治理情况下,第一个财税改革的领域是预算管理改革,这个里面具体的要领都是牵一发动全身的配套改革事项,第一条就是提高财税的透明度,具体的表现财税公共资源配置必然的表现为预算的安排,首先全口径预算实现完整性,就是所有的政府财政统统进入预算的体系,不再有预算外资金的概念这个前面已经解决的问题。

   现在强调把他落实到具体的财政运行中间,透明度要进一步提高前几年也做了这个方面的努力铺垫,这个透明度是在完整的概念之下这个带来的公共资源配置有了透明度之后实际上给社会公众知情权,政府钱从哪里来用到哪里去履行什么职能这个透明度是需要有知情权,知情权跟着的是建议权、监督权,如果通过一系列的建设,如果民主治国依法理财,根据这个治国推进到让共产党在一开始起家说到的,人民群众当家作主落到实际生活当中。

   我们必须承认这样的一个基本逻辑从为人民服务到人民群众当家作主这个过程当中没有配套改革做不到,这个就是真正的怎么样运行表现为政府的职能活动范围方向重点政策要点还有具体的表现的预算要形成体系,既然所有的财力进入这个预算体系,技术上现在已经明确了,至少一般规定收支,资本的预算,一般公共收支预算资本预算加上社会保障预算基金预算合成一个预算体系,各个部分相对独立,但是要在一起协调。

   比如说资本预算2008年中央首先进行公布,有了他才有国资委下管的一百多家特大型企业,要讲规矩的每年核算清楚给国家金库做什么样的资产收益贡献,有0、5、10这样资产上交的基本安排,现在提高到烟草需要25%,按照25%上交资产收益,三中全会总体的我们国有企业资产收益上交达到30%,这个是推进的过程,有这个预算形式照着看才能够讲规矩和预期在工作当中做的,这个具体的预算里面的种种规则前面也在努力,一开始推出资本预算明确提出来都有必要资产升级上交的部分可以用于公共职能和社会保障职能,就是可以把资本预算调出去,但是反过来重来没有讲别的预算调钱到资本预算里面来,这个都是制度规则上面一步一步的明确。

   基金预算覆盖了可能各位很关心的,这些年一直讨论的地方政府所谓土地财政之下,土地平均收入在哪里体现怎么样管理这个规则上面非常清楚的就是经济预算里面,中央有很多的基金20种以下,三峡基金还有飞机票里面现在含的机场建设基金等等这些都要预算形势下一网打尽,通通的管理规范。

   再有强调了预算支出的重点领域,以后不再做挂钩的安排,这个是符合理财规律,原来各种各样的挂钩合一起从三农到科技教育到计划生育等等,已经是整个的财政安排里面48%是断的状态,有些逻辑不可能长此以往一直往下推,某一项重点领域支出要高出财政经常性增长幅度,无限走出去这个比重会越来越大,所以现在最高决策是有这个道理,这些重点领域仍然是重点,但是不再简单的做预算安排里面的挂钩安排,以后更加强调统筹协调。

   再往下就是预算改革里面带有一个技术性的要求,就是要编制跨年度的滚动预算,中央级现在编预算地方先行先试跟上中央的改进,这个技术性的改进其实我们早就观察到,几十年前我们在美国访问学者我们注意到,我们考虑多年终于下决心中国开始从中央级编制这样的一个跨年度的预算,好处很显然符合我们推崇的瞻前顾后、统筹协调,真正把政府职能怎么样履行的这个事情安排更加科学合理,也使我们纳税人看到怎么样衔接的,好处非常明显但是做起来难度也是可想而知的。

   首先得有像样的预算,谁能够出这种像样的预测,时间关系不能展开说美国怎么样不惜工本的通过他的庞大的专家体系支撑几个有关部门在一起讨论的联邦预算,中国现在也下决心这么做,这个必须相当长的时间探索逐渐的成熟把这个事情做的越来越像样当然公共资源配置水平提高,当然符合现在财政治理所要求的落到绩效公共利益最大化的逻辑。

   另外完善转移支付这个方面的非常明确的要求,一般转移支付比重要上升,专项转移支付要整合,一些能够由市场竞争性配置的这样的一个专项要转到市场上去,而在政府这个方面取消现金流,再有有些专项整合之后不能再做地方,做资金配套的要求,因为转移支付主要的是支持欠发达地区,欠发达地区你要求他做资金配套是逼着他这样做,使整个经济生活增加很多,这些问题都是这些年反复讨论之后现在的改革方案非常明确做的要求。

   再有就是加强执行管理规范地方的债务,规范税收优惠等等方面都是预算改革的具体内容,时间关系我在这里只是展开一点,说一下地方债,地方债争议多年,预算法一波三折跨越两届政府终于修成正果,预算法正面给地方债阳光化的表述就是开正门,同时做了很多的具体限制。

   现在非常粗略的说,按照现在的法规框架,我认为体现了立法的进步但是还总体而言过渡性的,这个立法进步最后一审之后又遭遇到了一次逆反,二审稿把一审一笔勾销,现在经过三四审给出地方债,现在确定了发行规模每年是中央定,发行主体省级政府,省级政府中央总盘子切块到省级行政区里面,虽然地方政府的评级,但是不是说谁发展能力强可以多发,总额已经死了,然后省级下面的各个层级可以省级代发可以分享省级的状况。

   这一头卡住了,我们看下一年度地方债多大,这个排多大似乎明年很难提到万亿,及时提到万亿整个地方债的存量比重,审议三种比重将来18万亿如果把过有债务抛掉也有10多万亿,所以现在这个开明渠堵暗沟,这个开明渠远远跟不上原来的要求,地方过渡性平台应该继续发挥作用,现在明确的文件卡死了,地方平台不允许新增债务,年底之前各地把所有地方政府融资平台形成的隐性债务一一甄别上报,实际上责成财务部有关部门问责的施加压力逼着地方未来一段时间把地方债的存量消化掉,这样一来实际上地方总的负债规模已经可持续的发挥作用他过渡的置换,不能完全指望阳光化的替代。

   而且在某种意义上说得直率一点替代的部分有但是不能影响全局,现在给出的就是大力发展社会资本和合作,我们所做的PPP,现在把他翻译为政府和社会的合作,一系列的指导意见,这个是规范债务这个方面我认为勾画的一个新局面,这个新局面之下带来的一系列的机遇和挑战,要大力的以PPP的这种方式发挥正面效应,对于法治化的要求对于契约精神的培养要求,对于一些专业化的发挥作用的要求都是非常高的,既然这样非常高端前所未有的非常明显的重视下的推动,又有现在相关的各种各样的国内外要素,这个方面应该成为我们以后金融资本市场领域里面得到关注的一个非常重要的创新就实现了。

在PPP具体的推动过程当中,也会机遇出来一系列的潜力活力,比如说PPP的比较典型的所谓特殊项目公司英文缩写SPV,就是一个标准的混合所有制形式,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:郑雷
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