吴建雄 张咏涛:论国家监察创制的文化自信

选择字号:   本文共阅读 100 次 更新时间:2020-07-02 16:43:47

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吴建雄   张咏涛  

   内容提要:国家监察创制的文化自信,是对中国传统监察文化精华的领悟、传承和创造性转化、创新性发展。从历史、政治、民族和体制的多重维度来考量,可以发现传统监察文化对当下国家监察制度创建的“遗传基因”和传承价值。在对监察文化精华的领悟中,提炼出监察文化自信的时代标识,对统一思想、凝聚共识,在新的起点上深化国家监察体制改革具有重要的现实意义。

   关 键 词:监察历史  文化自信  传承创造  时代标识  monitoring history  cultural confidence  inheritance and creation  era symbol

  

   党的十九大报告指出:“坚定文化自信,推动社会主义文化繁荣兴盛。没有高度的文化自信,没有文化的繁荣兴盛,就没有中华民族伟大复兴。”在深化国家监察体制改革的实践中,对我国监察传统文化的精要、义理进行阐明和解读,是不可或缺的一环。十三届全国人大一次会议通过《监察法》,标志着中国特色的社会主义监察制度已经确立。在这一背景下,研究国家监察创制①的文化自信,就是对传统监察文化及其标识进行提炼展示和创造性转化,增强“在新的起点上深化国家监察体制改革”[2]的坚定性和自觉性。

  

   一、传统监察文化的多重审视

   (一)传统监察文化的历史审视

   传统监察文化是中华民族五千年历史文化的重要组成部分。我国封建政治体制能够延续数千年,历史上的一些王朝能够发展存续数百年,并且成就了若干个文明发展高峰时期,推动当时的中国成为世界文明的一大中心,都与监察制度的整体完善和一脉相承,以及由此奠基的国家治理体系的完善和治理能力的完备,具有直接且深刻的联系。我国古代监察制度分为三个历史阶段[3]:第一阶段为战国、两汉时期,是我国古代监察制度的早期形态;第二阶段为唐宋元时期,是我国古代监察制度的基本定型期;第三阶段为明清时期,是监察制度的最后发展阶段。

   战国时期,因官僚制度取代了世卿世禄制度,治官察官思想和制度也随之而生,并形成我国古代监察制度的最初形态。唐朝在中央设立与三省六部制对应的一台三院监察制度,其中,台是指御史台,规定御史台的长官为御史大夫、御史中丞,内部分设三院,即台院、殿院、察院。宋朝在唐朝监察制度的基础上,将宰相掌握的谏官的谏诤权收归皇帝,并削减谏议权,扩大监察职权,实行监司互监法,以防止失监、漏监的情形;允许御史“风闻言事”;以皇帝颁发的敕令为监察执法的主要依据。元朝在宋朝监察制度的基础上,在陕西、江南各设行御史台,作为中央御史台的派出机关,并制定一系列具有民族特色的监察法,标志着古代监察制度基本定型。明朝废除了丞相制度,六部直接对皇帝负责,与此对应的御史台也由三院制合并为都察院;在地方上依据地域划分为十七省清吏司,并各自设监察御史。皇帝还定期不定期地派出监察御史巡按地方,可小事立断,大事奏裁;在监察法上,明朝趋于法典化,颁布《宪纲》四十条,制定《宪纲条例》,并制定适用六科的监察法。清朝沿袭明朝的监察制度,在此基础上将执掌谏诤权的六科给事中并入都察院统一管理,使科道合一,共同执掌国家监察权。在监察法律上则是制定《钦定台规》,分为训典、宪纲、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例等八类,集我国封建监察立法之大成,是我国封建社会最具代表性的监察法典,也是世界监察制度史上为数不多较为完整体系的监察法典。

   我国封建社会监察制度的发展过程,也是我国监察文化的形成、定型和发展过程。监察文化的内核是国家君主和统治阶层,通过在其政权内部设立相应的监督职官或机构,监督公权力执掌者的权力行使行为,防止其失职、渎职和滥用权力,从而提高王朝统治机构的行政效率,维护政治秩序运行顺畅,调整和缓和社会阶级之间关系,最终实现国家和社会的长治久安。

   (二)传统监察文化的政治审视

   从政治文化维度看,传统监察文化所蕴含的权力监督制约原理是中国政治传统和政治文化的重要元素,是中国特色社会主义监察制度的历史前提和文化基础。我国古代监察体制的建立的重要使命,就是通过整饬官吏不正之风,惩治弄权渎职和贪污腐败,强化中央权威,确保吏治清明。

   古代监察的监督制约,主要表现在中央对地方权力的监督制约、皇权对官僚权力的监督制约、监察官员对行政官员的监督制约等方面。管仲指出,“有道之君,上有五官以牧其民,则众不敢踰轨而行矣。下有五横以揆其官,则有司不敢离法而使矣”[4]。而“明主者,有术数而不可欺也,审于法禁而不可犯也,察于分职而不可乱也。故群臣不敢行其私,贵臣不得蔽贱……此之谓治国[5]。”韩非子指出:“人主释法而以臣备臣,则相爱者比周而相誉,相憎者朋党而相非,非誉交争,则主惑乱矣。”因此,必须“明法而以制大臣之威”[6]。西汉时期著名儒学代表人物董仲舒曾提出:“君为阳,臣为阴。”[7]“为人君者,正心以正朝廷,正朝廷以正百官,正百官以正万民,正万民以正四方。四方正,远近莫敢不壹于正,而亡有邪气奸其间者。”[8]宋朝朱熹提出:“何谓纲纪?辨贤否以定上下之分,核功罪以公赏罚之施也。何谓风俗?使人皆知善之可慕而必为,皆知不善之可羞而必去也。”这些维护中央集权、监督制约权力的学说和思想,为我国监察制度的发展奠定了理论基础。

   古代监察制度在数千年的历史长河中,经历了无数次变革和发展,在不同朝代有不同的内容和形式,但是其基本精神和制度模式却贯穿中国古代政治的始终。首先,它的宗旨是维护中央权威。其产生和发展与中央权力结构的一元化密切联系,是最高国家权力机构掌握和控制各个分支权力机构的一种途径和方式。元世祖忽必烈曾言,“中书朕左手,枢密朕右手,御史为朕医左右手,此其重台之旨,历世遵其道不变”[9]。形象表明了御史制度对于维护皇权集中统一的重要性。其二,它的重要职责是纠察和弹劾官员,监督和制约权力。监察御史的职权虽然十分广泛,但集中到一点,就是对执掌公权者的监督和制约。御史职责范围不仅包括督察百官,而且还能规谏皇帝的言行,驳回谕旨、诏令。通过对各官员的监督察纠,防止权力的滥用和腐败,维护法律秩序和政治稳定。其三,它的治本措施是严格考绩,防腐兴廉。如明朝对官吏的考绩制度实行“八法”,并将“贪”“酷”列于八项制度标准的首位和次位,而对于“廉能著称、治行超卓”者给予嘉奖。为保证官吏考绩制度的有效贯彻实施,明朝还配套制定了一系列的相关法律制度,如《考察通例》《考满法》《考核通例》《繁简则例》等相关法规制度,使考绩既严厉又有法度。

   (三)传统监察文化的民族审视

   从民族文化维度看,世界上各个民族都有其独特的传统文化和风俗习惯,从而成为其特色并与其他民族相区别。监察御史制度是建立在我国传统文化基础之上的,深深烙上了中华民族的民族印记。具体而言,在我国传统文化中强调群体意识、社会意识,个人利益应当服从社会整体利益,在行为规范上,孔子强调“君子喻于义,小人喻于利”,把义当成最高准则。这种“重情”“重义”,以道义约束人们的行为规范和维系社会的传统文化与西方人以个人权利为基准的文化有明显区别。在儒家思想影响下,中国传统法律文化和监察御史文化形成了独特的“德”“礼”“刑”法律理念[10]。

   传统监察文化的民族特色表现在,一是官民分野,异法而治。西方有学者在总结我国古代以“吏治”为核心的法律制度文化时指出,中国古代传统法律制度的发展与中国古代官僚体制的发展是并驾齐驱的,同时,中国传统法律制度的发展也是对中国古代社会控制官吏权力需求的积极回应[11]。因此,治吏之法必然有别于治民之法,监察御史机构与普通司法机构并立,是官民分野是异法而治的重要体现。二是以礼为主,礼法结合。在我国古代,法与律意指不同,其中“律”多指制度规范,而“法”的价值则剥离为“礼”,于是“礼”便成为了我国古代法律所追求的最终目标。以礼为主、礼法结合是我国古代德法并行的社会管理模式,也是我国古代监察御史的基本监察方手段。三是德融于法,德主刑辅。由于我国古代的王朝国家,是在家族宗法等级制度基础上建立起来的,所以我国古代历代王朝统治者十分重视和提倡家庭中的道德伦理,并认为伦理是社会生活的基本准则,从而不仅强调礼法结合,也促成了“德主刑辅”立法、司法原则的确立。四是以秩序和谐为最高价值理想。我国古代传统法律文化中将化解矛盾、解决纠纷并实现“和”,作为最高的价值选择。作为儒家法哲学最高标准的“和谐”成为整个中国传统法律文化的最高价值理想,监察御史制度从某种意义上说,就是通过对官员的监督察纠,平息和缓和官民矛盾,维护法律秩序和社会和谐。这也是传统检察文化的重要价值取向。

   (四)传统监察文化的体制审视

   当下国家监察制度建设的组织体制设计,可以从我国古代的监察御史制度的组织体系、职权配置、官员素能和自身建设中找到“遗传基因”。我国古代的监察御史制度在职权范围上不仅辐射了整个官僚体系,而且也涉及国家和社会管理的各个方面,比如行政监察、立法监察、人事监察、司法监察、经济监察、军事监察、仪制监察、文教监察、科考监察等许多国家和社会事项。

   以唐朝的监察体制为例,唐朝是我国监察制度的成熟和完备时期,其监察体制是在总结汉代以来监察制度的经验基础上,建立起的较为成熟和定型的一台三院的监察体制,在我国监察制度史上极其具有代表性,对后世影响深远。“一台”是指唐朝的御史台,是唐朝中央政府的最高监察机关,规定御史大夫(从三品)1人为御史台的长官,率领御史台的所有官员行使朝廷的监察权。御史台内部分设台院、殿院、察院。其中,台院设置监察官员侍御史4人,品秩规定为从六品下,职责是“掌纠举百僚,推鞫狱讼”。殿院,设置监察官员殿中侍御史6人,职责为“掌殿庭供奉之仪式。凡冬至、元正大朝会,则具服升殿。若皇帝郊祀、巡省,则具服从,于旌门往来检察,视其文物之有亏阙则纠之”[12]。察院,设置官员监察御史10人,品秩规定正八品上,职责是“分察百僚,巡按郡县,纠视刑狱,肃整朝仪”[13]。在唐朝初期,全国按照地域划分了10道监察区,由分设的监察御史10人分巡州县。至开元二十一年(733年)全国监察区则改为15道,监察御史同时也增加到15人。唐朝的监察体制,赋予监察官员多重职责,允许其以卑查尊、给予较高的政治地位,充分调动了监察官员的积极性和主动性,加以唐朝君主的开明,维护了吏治的清明,成就唐朝的盛世繁华。

纵观我国古代的监察制度的发展历程,可以发现,其特点有四个方面:第一方面,组织地位相对独立,官僚体系中的监察官员备受最高统治者高度重视和给予特殊待遇,如汉代中央最高监察官员御史中丞与京畿地区的监察官员司隶校尉和丞相一样,在朝会中设置座位,因而时称“三独坐”。第二方面,监察官员品秩低但是职权大。按照我国古代的官员级别设置,巡察地方的监察官监察御史,其品级仅八品或七品,但是其却可以弹劾品秩比他高的地方官员,而且允许其小事立断、大事奏裁,有些司法案件甚至可以直接调集人犯进行审理。第三方面,对监察官员的选拔和任命十分严格。在我国古代历朝历代选拔监察官的条件中,排在第一位的始终是道德品质,要求候选官员刚正廉洁、忠于职守、不徇私情,敢于和勇于依职权弹劾和处置贵族或高官;同时,还要求候选官员具有通过科举的身份和资质,来确保监察官员自身的文化素养;此外,监察官的候选人还必须具备在地方工作的经验和经历。有些王朝对监察官异常重视,如明朝初期就是由明太祖亲自选拔监察官员。第四方面,监察官员必须严格依法监察、秉公执法,如果存在失监、漏监的情形,尤其是因贪赃而枉法的,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国家行政学院学报》2019年第4期

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