贺鉴 王雪:全球海洋治理进程中的联合国:作用、困境与出路

选择字号:   本文共阅读 728 次 更新时间:2020-06-14 00:18

进入专题: 海洋治理   联合国   《联合国海洋法公约》  

贺鉴   王雪  

内容摘要:联合国在建构全球海洋治理相关倡议、营造良好的海洋治理契约环境、提高海洋治理主体履约能力等方面均发挥着不可或缺的作用。在国际海洋治理问题认知差异普遍存在的情况下,联合国在营造海洋治理契约环境和提高治理主体履约能力过程中也面临诸多挑战。同时,全球海洋治理形势的恶化客观上也给联合国框架下全球海洋治理成效带来负面影响。联合国可在观念层面进一步凝聚全球海洋治理共识,通过完善机制建设减少海洋治理契约环境面临的不利因素,从而更好地发挥其在全球海洋治理中的领导作用。联合国也可采取多种方式进一步提高全球海洋治理主体履约能力,加大其全球海洋治理行动力度,从而更好地实现全球海洋治理目标。

关键词: 海洋治理;联合国;《联合国海洋法公约》

作者简介:贺鉴,云南大学国际关系研究院特聘教授、中国海洋大学海洋发展研究院双聘高级研究员;王雪,中国海洋大学海洋发展研究院研究助理。


当今世界处于百年未有之大变局,人类面临的共同挑战日益增多,完善全球治理的呼声越来越高。中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》以及《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》都在不同程度上强调了“推动全球治理体制更加公正更加合理”。海洋治理是全球治理的重要组成部分,联合国在其中影响巨大。当然,联合国在促进全球海洋治理过程中仍面临着诸多困境和挑战,尚无法彻底解决全球海洋治理中的一些难题。全面梳理全球海洋治理进程中联合国的作用与困境,有助于在面临着更多不确定性的世界形势下,深入理解联合国对全球治理的作用和局限,推动联合国更好地发挥其在全球治理中的领导作用。


一、联合国在全球海洋治理进程中所起的作用

相较于其他国际组织,联合国凭借其较高的权威性和话语权以及较为丰富的全球治理经验,在全球海洋治理领域有明显的优势。根据“3Cs”分析框架 ,联合国在建构与传播海洋治理倡议、多途径营造全球海洋治理契约环境、提高相关治理主体履约能力等方面均发挥显著作用。

(一)建构与传播全球海洋治理倡议

在参与和领导全球海洋治理70多年的历程中,联合国建构与传播了诸多全球海洋治理相关倡议,近年来较为重要者包括:

第一,制定2030年可持续发展议程及目标。在2015年9月举行的历史性首脑会议上,联合国193个会员国一致通过了面向2030年的17项可持续发展目标,其中第14个目标旨在“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”。[1]联合国通过发起促进蓝色增长的深度倡议,借助“海洋大会” 积极推动相关各方做出自愿承诺,促进发展中国家发展蓝色经济和推进实现可持续发展目标14。2020年1月,联合国正式发起可持续发展目标“行动十年” 计划,广泛讨论全球合作对建设“我们希望的未来”的作用,加速推进2030年可持续发展议程目标的实现。

第二,推动建立海洋治理伙伴关系。联合国积极推动构建最广泛的全球治理伙伴关系,于1998年设立“伙伴关系”办公室。联合国经济及社会理事会通过发挥年度会议、论坛、各职司和区域委员会的协调作用,加强各方就海洋和气候相关议题的相互学习与对话。2019年6月,联合国启动“可持续海洋商业行动纲要”,召集商界、学术界和政府机构等主要行为体采取切实行动创造一个更具生产力和健康的海洋环境并建立伙伴关系。联合国为支持落实《巴黎协定》而倡导的马拉喀什全球气候行动伙伴关系也将海洋合作列为重要事项(根据《巴黎协定》提交的国家自主贡献中涉及海洋者占比高于70%),其将促进政府、城市、地区、企业和投资者之间开展合作。

第三,设立联合国海洋特使。为了进一步在全球范围内建构与传播海洋资源可持续利用的倡议,联合国秘书长古特雷斯于2017年9月任命斐济驻联合国大使汤姆森(Peter Thomson)为联合国海洋特使,由其协调各方一道落实联合国海洋会议的积极成果并负责联合国系统内外的相关宣传工作。另外,联合国海洋特使还将积极促进民间组织、科学界和其他利益攸关方开展合作,以更好地推动海洋可持续发展。

(二)营造全球海洋治理契约环境

为促进海洋合作发展蓝色经济,联合国通过多种途径营造良好的全球海洋治理契约环境,主要包括:

第一,制定全球海洋治理的“国际规则”。联合国海洋大会、《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)缔约国大会、联合国海洋和海洋法不限名额非正式磋商等皆是通过联合国推动和组织,这些会议通过了许多与全球海洋治理直接相关的决议,既包括宪章式、框架性的公约,也包括概念性的专门条约或协定,为推动和指导国际海洋治理协商与谈判提出了全面的政策框架。为了促进海洋环境保护和渔业可持续发展,联合国通过了《1990年国际油污防备、反应和合作公约》(1995年5月13日生效)、《养护大西洋金枪鱼国际公约》(1996年3月21日生效)等公约和规制。2002年,联合国环境规划署发布《保护海洋环境免受陆源污染全球行动纲领》,这是全球唯一直接解决陆地、淡水、沿海和海洋生态系统连通性的政府间机制。在国际海底区域海洋矿物的勘探和开发方面,联合国国际海底管理局颁布了以 “采矿守则”为代表的一系列规则、规章和程序,最大程度确保海洋环境不受深海采矿活动的破坏。

第二,指明全球海洋治理谈判的重点领域与方向。2017年6月,联合国提出了与全球海洋治理密切相关的9大行动重点领域,涉及执行《公约》所反映的国际法问题、海洋和沿海生态系统管理、海洋酸化、海洋研究能力建设和海洋技术转让、可持续蓝色经济、可持续渔业等。在《公约》框架下,关于国家就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性(BBNJ)养护与可持续利用问题,目前相关国家已举行了三届政府间会议。在2019年8月第三届会议期间,相关各方围绕第二届政府间会议形成的草案进行了分主题磋商。受新冠肺炎疫情的影响,原定于2020年3月23日至4月3日举行的第四届会议业已推迟。BBNJ谈判涵盖了当前全球海洋资源开发与环境管理领域的重大前沿问题 ,比如海洋遗传资源获取和惠益分享、环境影响评估、以区域为基础的管理工具(包括海洋保护区)等核心议题。《公约》框架下的 BBNJ谈判是国际海洋法律安排的重要组成部分,也将指引全球海洋治理的调整方向。

(三)提高相关治理主体履约能力

首先,设立一系列海洋治理机构。联合国系统内设立的一系列涉海机构,为提高相关国家履约能力提供了机构保障,主要包括国际海事组织(IMO)、国际海底管理局(ISA)、联合国海洋事务和海洋法司(DOALOS)和联合国环境规划署(UNEP)等。早在1991年,联合国政府间海洋学委员会就启动了“全球海洋观测系统”,有力促进了相关各国理解海洋在全球气候中扮演的角色。借助联合国环境规划署的海洋保护区项目,小岛屿国家与发展中国家的海洋治理能力得到了显著提高。

其次,组织实施促进海洋可持续发展的具体计划与路径。为了将海洋科学与社会行为体更直接地联系起来,联合国启动“海洋科学促进可持续发展十年计划(2021—2030)”,推动发达国家和发展中国家海洋治理能力发展和资源共享。同时,联合国通过《小岛屿发展中国家加速行动方式(萨摩亚途径)》等促进相关国家海洋治理履约行动。目前,已有143个国家加入了联合国框架下的《区域海洋公约和行动计划》,各方实现海洋环境可持续利用的履约能力持续提高。

最后,制定一系列区域海洋治理安排。联合国框架下的区域海洋治理安排主要包括区域海洋方案、区域渔业机构、大型海洋生态系统机制以及海洋保护区等。为促进有关区域海洋治理安排的经验分享与交流,联合国定期举行会议,已推动东北大西洋、西部非洲、中部和南部非洲等区域就海洋治理安排缔结正式协定。


二、面临的困境与挑战

21世纪以来,全球海洋治理领域主体的差异性和客体的复杂性日益凸显,加之联合国框架下全球海洋治理体系自身的局限,联合国在进一步凝聚全球海洋治理共识、营造全球海洋治理契约环境、提高治理主体履约能力等方面面临着新的困境与挑战。同时,全球海洋治理形势客观上持续恶化,这也增加了联合国治理全球海洋问题的阻力。

(一)凝聚全球海洋治理共识仍任重道远

联合国在凝聚全球海洋治理共识的进程中一直发挥着重要作用,虽已解决不少分歧,但世界各国(地区),尤其是全球治理主要力量对海洋治理具体问题的认知仍存不小差异。

1. 国家(地区)对全球海洋治理的认知存在差异

全球范围内存在20个海洋区域 ,不同区域治理安排和区域集群的关注点难免存在差异。由于国家(地区)所处地理位置存在差异,内陆国、沿海国和陆海复合型国家对自身海洋治理需求的评估各不相同,其对全球海洋治理具体问题的态度也有所不同。一般而言,受海洋问题影响较大的沿海国对海洋环境保护、发展海洋经济、促进海洋资源开发与维护的态度更为积极,陆海复合型国家次之,内陆国再次之。因此,全球海洋治理进程中的“搭便车” 现象并不罕见。

海洋治理在很大程度上属于国际公共产品,不同国家和地区对其关注程度和关注的具体方面也有所差异。联合国框架下的全球海洋治理涉及海洋环境、海洋经济、海洋资源开发与维护、海洋安全等不同方面,不同国家和地区对全球海洋治理具体议题的关注焦点有异,这在不同程度上增加了联合国凝聚全球海洋治理共识的难度。另外,当前某些地区逆全球化思潮涌动对世界各国推进合作造成了一定负面影响,不利于联合国框架下全球海洋治理目标的实现。

2. 全球治理主要力量对海洋治理的认知存在分歧

全球新兴治理行为体和霸权治理行为体,对包括全球海洋治理在内的全球治理议题态度各异。目前,以中国、印度、南非等为代表的全球新兴治理行为体对全球治理(包括全球海洋治理)议题的态度更为积极,而作为霸权治理主体的美国对待多边主义和多边体制呈现出相对消极的态度。这种情况若再持续,将会对联合国框架下的全球海洋治理带来不利影响。

不少国际多边治理机制还没有把海洋问题列入其主要议题。比如,二十国集团(G20)尚未对海洋问题给予足够重视。上海合作组织成员国的地域已经扩大到北冰洋、太平洋和印度洋三大洋,但海洋可持续利用、海洋生态保护等议题至今亦未成为该组织主要关注的涉海议题。此外,相关非政府组织在海洋资源开发与环境保护等问题上也存在分歧,这给联合国凝聚全球海洋治理共识带来一定消极影响。

(二)营造海洋治理契约环境亦存不利因素

在全球海洋治理理念有所差异的情况下,以联合国为中心的全球海洋治理机制存在一定程度的滞后性,不利于联合国充分发挥其作用以营造良好海洋治理契约环境。

1. 联合国框架下全球海洋治理体系的碎片化

联合国设立了诸多涉海治理机构,难免存在机构职能重叠的现象,其参与全球海洋治理不同领域管治的机构往往具有相似的授权。机构碎片化现象导致规范与规则上的不一致阻碍了不同部门之间的协作,其管辖范围的地理分散性也造成许多负面影响,例如更大的人力成本与回报负担。虽然国际海洋治理具体领域已经形成了大量的协议与规制,但它们常常因为受到来自履行各自职能的国际组织的干预而面临执行不到位的问题,目前相当一部分国际海洋环境协议正遭受“无政府主义低效率”的诟病。当前,代表不同行业的国际组织具有不同的宗旨和利益观,参与全球海洋治理的不同组织与机构之间的协作很不充分,存在许多有待协调的问题和冲突,阻碍了联合国机构的有效运作以及各项规制的顺利执行。

2.《联合国海洋法公约》的局限性影响全球海洋治理成效

《公约》虽构建了一个较为完善的海洋法律框架,但也具有明显的局限性,这在联合国框架下全球海洋环境治理领域的表现尤为突出。第一,《公约》没有明确界定各国保护海洋环境的义务,导致部分国家对履行保护海洋环境义务的推诿扯皮。第二,《公约》在很多具体执行层面上的规定不够细致,比如对海洋生物多样性以及生物遗传资源等重要问题没有提供具体的保护与保全方案,相关的国际协定也不够完善,缺乏充分激励国家行为体采取集体行动保护海洋物种的具体措施。第三,《公约》对全球和地区层面的合作责任分配不均衡,使大片区域海洋治理处于失序和不稳定状态。

(三)提高治理主体履约能力仍面临挑战

就全球海洋治理而言,联合国在提高治理主体履约能力过程中面临着基于国家利益的主体国家行动难以协调之挑战,且自身亦难以彻底解决财政危机。

国际公共产品供给的跨国性决定了相关利益行为体的多元化,而目前国际社会仍以民族国家为基本单位。联合国会员国构成复杂,彼此之间在地域、历史、文化以及政治背景方面有着很大差异,而且各国处于不同的社会和经济发展阶段,国家力量对比差距明显,自然在一些问题上存在不同利益和不同立场。联合国曾经被东西方冷战的意识形态阵营所分裂,如今仍然被西方和非西方国家之间的政治文化差异左右,也被不同种族、民族、宗教影响下的政治文化等所影响。在全球海洋治理中,与之相关的国家并不一定会获得收益,即使能有获利,受益程度也有差异。这便导致各方在一些海洋治理具体问题上存在立场分歧。比如,在BBNJ谈判过程中,澳大利亚、新西兰等国以及欧盟等国际组织认为应让独立的科学机构参与BBNJ全球环评,而以美国、日本等为代表的一些国家则坚持各国政府之于BBNJ环评的核心地位,反对第三方机构的介入。

国际公共产品的资金来源主要依赖相关国家政府援助,其资金到账的周期较长。虽然有自愿捐助的情况,但只是少数,且金额又不是很大。这导致国际公共产品资金来源的不稳定,资金短缺的情况亦很常见。联合国经费总额的一半或者三分之二都来自会员国的捐款,会费是联合国最重要、最稳定的经费来源。因此,会员国拖欠缴纳会费可能直接导致联合国的财政危机,比如,由于51个会员国拖欠缴纳联合国2019财年的预算会费,联合国在2019年遭遇了近十年来最严重的财政危机。联合国现金流的紧张不仅可能导致成员国的信任危机,也会对其促进相关各方履行国际海洋治理条约和规制带来不利影响,对发展中国家海洋治理能力建设的资金援助更将无法落实。

此外,全球海洋治理形势持续恶化也给联合国促进全球海洋治理带来了极大挑战。第一,气候变化对全球海洋环境治理的威胁日益加深,地表与海水温度、海平面高度以及温室气体浓度都在创纪录地上升。温室气体排放的不断增加使海洋系统发生了重大变化,如不采取保护措施,在气温上升1.5 摄氏度的情况下,预计全世界将有3100万至6900万人在2100年面临洪灾危害,而在气温上升2摄氏度的情况下,这一数字将达到3200万至7900万。同时,人为因素带有巨大的不可控性,增加了全球海洋环境治理的复杂性,也极大降低了联合国框架下全球海洋环境治理的效果。第二,全球海洋渔业资源呈不断衰退之势。在过去的一个世纪里,海洋生物的丰富程度下降了70%,海洋生物量下降了70%。而且,以BBNJ谈判为代表的政府间磋商深受“极端环保主义”影响,或将阻碍联合国框架下全球海洋治理共识的达成。第三,全球海洋安全形势也并不乐观,传统安全和非传统安全威胁相互交织。比如,在北极地区,环保领域合作进展尚还顺利,但美国和俄罗斯的“军事竞赛” 未曾稍歇。近年来,西非和南海的海盗和武装抢劫船舶事件数量仍在爬升,给来往商船带来安全威胁。2018年有141名海员被劫持,83人被绑架。2019 年前6个月有38人被劫持,37人被绑架。


三、加强联合国在海洋治理中作用的思考

联合国应采取务实对策,加速凝聚全球海洋治理共识,克服营造海洋治理契约环境的不利因素,积极应对提高海洋治理主体履约能力面临的挑战,强化其在全球海洋治理中的核心作用。

(一)把握国家(地区)认知差异,提高海洋治理议题关注度

联合国应全面把握不同国家和地区有关全球海洋治理的基本认知,采取合理方式解决“搭便车”问题。以全球海洋环境治理为例,联合国若要进一步凝聚该领域共识,便需要全面把握相关各方对海洋环境治理问题的认知,厘清不同国家和地区对该问题关注度和侧重点的差别。在此基础上,进一步了解相关国家和地区对海洋环境问题的需求和偏好,分析原因和进行前景预测,从而对不同国家和地区给出有针对性的倡议和差异化目标设置(必要时也可将不同“声音”纳入联合国海洋治理的议程)。同时,可在更多场合推动各方进行沟通与交流,扩大各方的相似利益认知。此外,联合国还可借助全球契约组织(UNGC)领导人峰会等活动,发挥众多企业和组织的力量,加速推进海洋治理的“全球行动”和“本土参与”。

联合国应提高全球治理主要行为体对全球海洋治理议题的关注度。一方面,充分利用各种平台和渠道进一步建构全球海洋治理共识和观念。作为世界上具有最广泛影响力的国际组织,联合国拥有丰富的平台和磋商机制,具备将全球海洋治理议题提上全球治理主要议程的资源和条件。比如,可在每年6月8日“世界海洋日”以及BBNJ谈判等相关议题的政府间会议上进行积极宣传和动员,就海洋资源与环境等问题进行对话与互动,提高各方对全球海洋治理议题的关注度。另一方面,积极推动全球著名论坛或国际组织成员对全球海洋治理问题予以重视,充分发挥G20等组织在促进全球协作方面的作用。同时,积极动员国际非政府组织和民间社会组织的力量,其对某些国家的海洋政策可能会产生决定性影响,其若能参与相关议题的谈判还可提供全球海洋治理亟需的“全球和区域视角”。

(二)弥合治理体系碎片化,修订完善《联合国海洋法公约》

应当努力弥合联合国框架下全球海洋治理的碎片化。第一,就联合国系统内的合作与协调而言,联合国应进一步发挥“联合国海洋网络”的作用,从而使相关各方能够更广泛地建立各种联系,发掘有效的沟通渠道,交换信息与资源,逐步形成共同立场。需要强调的是,清晰透明的决策过程尤为重要。第二,可将联合国的多边主义与其他大国的双边主义进行有机统一,实现联合国框架下多边海洋治理力量与国家之间双边治理力量的融合。此种模式的成功案例是,大国之间的气候变化联合声明使包括“共同但有区别的责任” 在内的主要谈判分歧在巴黎谈判前得以解决。第三,加快完善相关海洋治理制度,设立更加健全的监督检查机构,丰富发展海洋治理运作机制。同时,联合国系统也应进一步加强与海洋治理相关的全球、区域、次区域和部门机构之间的合作与协调。区域海洋治理或将成为支持实现全球海洋治理目标所需的国家和全球系统之间的“缺失环节”。在建立全面的区域海洋治理时,还应考虑其他区域和次区域多边协定,特别是区域各国制定的“本土性”协定。

应当因时制宜对《公约》进行细化与修订,增强其具体解决海洋治理问题的适用性。第一,《公约》应进一步明确各国促进海洋可持续发展的责任与义务,完善与细化关于海洋生物多样性保护、海洋资源可持续利用与开发等具体内容。联合国可推动完善相关国际协定,给全球海洋环境治理与海洋资源开发提供更具体的法律指导。第二,《公约》应当增加和丰富关于海洋科学技术使用的监管措施和指导意见,减少科学技术的不当使用给海洋治理带来的不确定性。国际海底管理局应更充分地发挥其促进能力建设的平台作用,促进发展中国家进行海洋科学研究并推动海洋技术转让。第三,《公约》应增添更加科学合理的海洋环境治理评价细则,使其更好地指导各国海洋环境治理行动的开展。

(三)培育包容性合作机制,缓解联合国财政危机

联合国可通过培育包容性的全球海洋治理合作机制,内外联动缓解联合国财政危机,积极促进相关国家履行国际海洋治理条约的义务。

随着全球海洋问题的日益复杂化,联合国要以更加开放的态度去接纳新的组织和力量,比如促进联合国系统与G20机制相互补充。同时,联合国还要注重与中等强国力量、非政府组织等的合作,创建包容性的全球海洋治理长效机制。联合国—地区组织—相关国家三方机制的构建有利于发挥它们各自不同的优势,更好地实现海洋治理的目标。联合国还可利用其高度灵活性和自主性的多中心制度,推进全球海洋治理多中心、多层级、网络化的制度安排。此外,应对海洋塑料污染问题需要国家和非国家行为体、企业和民间组织的参与,从中寻求应对海洋问题的综合解决方案。

当前,联合国应主要从两个方面来解决财政危机,一方面对包括美国在内的相关国家发出警告催缴会费;另一方面进行内部“节流”,延后一些会议活动,并缩减一些工作人员非必要出差。通过国际社会的舆论压力督促相关国家缴纳会费已获明显效果,美国向联合国补缴了5.63亿美元预算摊款,其他多国也陆续补缴联合国会费。需要注意的是,相关国家拖欠联合国会费导致的财政危机,本质上是源于强权政治的影响。一方面,联合国可采取更加有效的措施约束拖欠会费的国家,同时进行特定的改革,特别是常规性预算的改革,加强现金流的管理,提升预算执行的管理水平。另一方面,联合国要通过增强其在全球治理领域的领导力和权威,尽量摆脱强权政治和大国主义对联合国的影响和控制。

此外,联合国也应积极应对全球海洋治理形势持续恶化的挑战。一方面,联合国应充分发挥科学技术在全球海洋治理中的作用,利用日新月异的科技成果实现多维度治理。为实现“海洋科学促进可持续发展十年计划”所列目标,需要注重协调行政规划小组、利益攸关方论坛、区域讲习班和全球规划会议这四个相互关联机制,持续推进能力建设和资源调动。另一方面,加强对海洋污染与资源过度开发的惩治和监督力度。联合国系统应提高对海洋资源开发与管理的监察能力,加强有效的监督和评估能力,逐渐形成配套的遵约奖惩制度。联合国可考虑在破坏海洋环境犯罪的刑罚中引入财产刑,制定一些制度化手段促使软法发挥“硬效力”,努力实现“软硬相辅”和“软硬兼施”。同时,联合国应不断壮大动荡地区的远洋维和力量,持续改善全球海洋安全环境。


四、结语

在过去70年左右的全球海洋治理历程中,联合国以其独特的优势为全球海洋治理做出了重要贡献。在全球治理秩序出现新一轮变革与调整的背景下,联合国框架下的全球海洋治理将面临新的机遇和挑战。如果联合国不能很好应对大变局中全球治理的新要求,其在全球治理中的话语权和地位将受重创。在全球海洋治理已然进入深水期的情况下,联合国在进一步增强全球海洋治理行动力的同时,也要为缓解海洋治理主体之间利益竞争提供一定的解决方案。全球海洋治理是全球治理的重要一环,中国应从多方面积极支持和帮助联合国克服其在全球海洋治理中面临的困境与挑战,推动构建更加公正合理的全球海洋治理体系和海洋命运共同体。(注释略)



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《国际问题研究》2020年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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