周少来:“权力过密化”:乡村治理结构性问题及其转型

选择字号:   本文共阅读 530 次 更新时间:2020-06-11 23:53:25

进入专题: 乡村治理   结构性问题  

周少来  

   摘要:深刻认识乡村治理中的结构性变化,并揭示结构性问题背后的体制性根源,关系到乡村治理现代化与乡村振兴的有效推进。在乡村治理实践中,普遍存在数目繁多的行政性组织、半行政化组织和自治性组织。不同乡村治理组织的组织叠加、角色叠加、职权叠加、规则叠加和利益叠加,造成多重权力的叠加覆盖、多重权力边界不清和定位不明,最终形成乡村治理的“权力过密化”趋势。“权力过密化”导致权力的边际效用递减,并由此产生一系列乡村治理问题。这种结构性问题逐步造成“权力内卷化”、治理成本增加、组织替代和覆盖、基层民主自治空间受到挤压和村民参与不足等各种制度性效应。只有通过深化体制性改革、精简行政层级、壮大乡村产业和人才、巩固乡村民主自治和培育乡村社会力量,才能走向“多元协同”的乡村治理现代化之路。

  

   1 问题的提出

   当代中国现代化进程全面推进,城乡互动和城乡关系结构急剧变革,尤其在新型城镇化与乡村振兴的双向激变中乡村治理结构也同样快速变革,并呈现出一定结构性变迁的趋向。深刻认识乡村治理中的结构性变化,并揭示结构性问题背后的体制性根源,关系到乡村治理现代化与乡村振兴的有效推进。在深入全国各地的乡村调研中,常常为乡村社会多种多样的“组织体系”迷惑不解:驻村第一书记、乡镇包村干部、扶贫工作队、乡村振兴工作队、村党支部、村委会、村务监督委员会、村财务监督小组、村民议事会、村民理事会、村集体经济合作社(经济联社)、村集体经济股份公司、村民土地合作社、村民金融合作社、村民代表会议、村民代表大会,等等。当然,由于全国近60万个行政村所处地域不同,经济发展状况和社会结构状况也千差万别,上述组织的具体名称和存在数量更是纷繁多样。而数量繁多的乡村组织使人难以完全明白各个组织的组织定位和组织职能。

   但从上述组织的行政性与自主性程度、授权来源和组织职能来分析,大致可以分为三类。第一类是行政性组织。其组织设立和人员构成来自乡镇及乡镇以上的党政组织部门,权力授予和职能定位是自上而下,权力合法性来自党政授权,其组织身份是上级党政部门在基层乡村的组织代表,职能是服务于上级党政部门的行政性项目和任务。村级自治组织和广大村民对行政性组织的设定和人员任命,几乎没有参与权和决定权。如驻村第一书记(组织职位)、乡镇包村干部(组织职位)、驻村工作队(扶贫工作队)等。

   第二类是半行政化组织。 如村党支部和村委会,这两个组织本来应是村级的自治性组织(村党支部主要是领导和推进村级自治事务)。村党支部组成由村内全体党员选举产生,而村委会组成由全体村内选民选举产生,其组织定位和组织性质由《中华人民共和国村民委员会组织法》规定为基层群众自治组织。村党支部虽说更为复杂一些,接受乡镇党委的组织领导和组织监督甚至组织任命,行政化色彩更浓一些,但由村内全体党员选举产生,因而具有基层党组织自治性的一面。这两个组织应是有更多自治空间的基层自治性组织,权力来源应是自下而上的方式,组织定位是自治性管理和服务。但在近年来不断下沉的国家权力和项目任务中,其自主性不断受到挤压和覆盖,大多数成为半行政化组织,甚至一部分成为完全行政化组织,接受上级乡镇党委政府的领导和各种考核。

   第三类是自治性组织。这类组织按照组织规章和政策设定,应是完全的自治性组织。如村务监督委员会、村财务监督小组、村民议事会、村民理事会、村集体经济合作社(经济联社)、村集体经济股份公司、村民土地合作社、村民金融合作社、村民代表会议、村民代表大会等,应是村民实现自我监督和自我服务的组织。但这类组织也往往处于上述行政性组织和半行政化组织的“领导”和“掌控”之下,其自治性也受到侵蚀。如一些村务监督委员会的“名存实亡”,村集体经济组织也多为村两委组织所掌控等(村支部书记兼任村集体经济组织的董事长),甚至在一些地方出现村党支部书记兼任村委会主任、同时兼任村集体经济组织董事长的“三位一体”现象。从上述对乡村组织的初步分析和分类中可以发现一些问题线索,即乡村社会存在的组织叠加、角色叠加(人员叠加)、职能叠加、利益叠加、规则叠加、责任叠加等现象。如何概括以上现象,如何认识背后的体制性根源,此种现象又给乡村社会治理带来哪些长期影响,对基层治理现代化的制度性效益影响如何,如何促进乡村治理现代化的转型升级?本文提出的问题和初步概括是:乡村社会治理中的组织体系叠加、人员角色叠加、职能责任叠加、利益规则叠加等,产生了多重权力的叠加覆盖、多重权力边界不清和定位不明,最终导致乡村治理中 “权力过密化效应”。换言之,多重组织叠加和权力叠加导致了“权力内卷化”和“权力边际效用递减”趋势,并由此产生一系列“权力过密化效应”。分析此种日益强化的体制性现象和体制性治理趋势,对于推进乡村治理现代化与乡村振兴有重要意义。

  

   2 “权力过密      化”的制度性表征

   “权力过密化”现象及趋势的形成非“一日之功”,而是中国长期的城乡社会结构变迁的“累积现象”,只是在近年来城市化进程加速和乡村振兴战略加快的双重压力下日益凸显。如延续千年的农业税的全面取消,导致国家与农民的关系发生根本改变;城市化的加速使城乡之间流动性加大,导致农村基础性社会结构发生改变;商品化和市场化的深入使农民的城乡流动频繁,导致农民生活方式和价值观念的变化。特别是城乡双向互动和双向交流的不断深化,以及精准扶贫任务的加速完成和乡村振兴战略的加快推进,是乡村社会“权力过密化”的时代背景和社会动因。同时,在不断加速的精准扶贫和乡村振兴的双重压力下,行政体制的制度取向和制度潜能日益被强化和普遍使用。在新的历史时期,行政体制更是通过层层加码施压、层层下放责任、层层检查考核等新生机制,其制度潜能几乎得以无限制地发挥和被普遍强化。这是乡村“权力过密化”的体制机制方面的制度性根源。“权力过密化”具体表现为乡村治理过程的“多重叠加”。

   一是组织叠加。乡村治理中既有来自上级党政部门的行政性组织,如驻村第一书记和驻村工作队;也有本是自治性组织但已被半行政化的组织,如村民委员会;还有本应是村民自治组织但已被行政化组织深刻影响的自治性组织,如村务监督委员会和村集体经济组织。行政性组织、半行政化组织、自治性组织,这三种类型组织的组织性质、功能定位、权力来源、权力取向都各不相同,造成了不同程度的组织交叉、组织覆盖、组织挤压、组织错乱等“组织叠加效应”。任何组织都有其组织设定和组织授予的不同权力,组织叠加必然造成权力叠加,这是乡村“权力过密化”的组织基础。

   二是角色叠加。不同的组织由不同的角色和人员组成,组织叠加的人格化表象就是角色叠加和人员叠加。在各地的乡村调研中可以看到各种各样的角色和人员,如驻村的第一书记、本村的支部书记、本村的支部副书记、驻村工作队的队长、驻村工作队的成员、村委员会主任,村委员会副主任、村务监督委员会主任、村经济合作者社长,村集体经济股份公司董事长,另外还有“包村”或“挂村”的乡镇领导干部,等等。多重角色(人员)的叠加必然在乡村场域的权力运行中出现权力交叉和叠加,加之不同角色(人员)之间往往还有多重的交叉任职,如村书记兼任村集体经济合作社的董事长之类的,更使其角色职权和利益代表取向交叠不明。

   三是职权叠加。组织和人员的叠加在权力运行中也随之产生各种各样的职权叠加,导致乡村各种权力之间覆盖重叠、定位不清和边界不明,往往造成越是上级赋予的权力,越是能够带来更多资源和项目权力,也越在乡村治理中“说了算”。如驻村第一书记的职权与本村党支部书记的职权,如何区分和“无牵制运用”是一个问题。当前第一书记都是乡镇以上党政部门的干部担任,由于其在乡镇和县级各个部门中有一定的组织资源和人脉关系,能给所驻的村庄带来一定的项目资金和其他资源,自然大多数第一书记的职权就覆盖了本村书记的职权。又如村支部书记兼任村委会主任,同时又兼任村集体经济合作社(或股份公司)的董事长,那么这个书记的职权就覆盖了本村庄的“党、政、经”三种权力,成为管理一方的真正“乡村领袖”。如果是在沿海发达地区的乡村,村集体经济的资产及其收益,有些高达几百万、几千万。这时所谓的“村务监督委员会”的权力,就与“三位一体”的党支部书记权力处于严重失衡的状态,以如此“软弱的权力”去监督“强大的权力”,其监督效果可想而知。如果缺乏必要的村民监督和上级监督,就会发生“小官巨贪”问题。

   四是规则叠加。按照法治主义原则,组织中的“游戏规则”对所有参与者来说应体现出某种强制性。但由于组织叠加和角色叠加,在乡村治理中乡村公共事务应该运用何种“规则”来处理和应对,也往往表现出很大程度上的“规则叠加”。行政性组织和人员,如驻村第一书记和驻村工作队,其组织编制和人员属于体制内的“正式组织”,权力合法性来源属于正式制度的赋予,遵守的制度和规则也必然是科层制的正式规则,其权力和责任也是“对上负责”的。村两委的组织和人员,按照法理规定应该属于基层群众自治组织,理应按照村民自治的制度和规则办事,应代表乡村共同体的利益。但由于国家权力的不断下沉,许多村两委的组织和人员被“行政化”,其遵守的组织规定和权力规则也更多是科层制和行政化的正式规则。村庄的自治性组织和人员,如村务监督委员会和村集体经济组织,理应按照乡村共同体的礼俗秩序和惯例规则来运行,但受于上级行政性组织和村庄半行政化组织的双重压力,其日常运转也处于非正式规则(村内规则)与正式规则(科层规则)的双重约束之下。“游戏规则”的多重叠加,导致乡村各类角色和人员的角色模糊和行为冲突。

   五是利益叠加。以上所述的组织叠加、角色叠加、职权叠加、规则叠加,背后的实质和行为动机其实是“利益叠加”。由于不同的乡村管理人员来源于不同的组织、担当不同的角色、运用不同的职权、遵循不同的规则,不同的利益追求影响乡村治理行动(广义的利益,包括经济利益、 政治升迁和社会名望等)。行政性组织人员来自上级正式组织的派任和赋权,更多的是代表其组织利益和个人利益;半行政化人员(村两委成员)理应代表乡村共同体的利益,但由于被行政化组织考核(如村党支部书记和村主任,其工资性补助和奖金福利与上级乡镇党委政府对其的年终考核绩效挂钩),也在一定程度上承担着贯彻上级组织意图的功能,并在上级组织利益与群众利益之间的夹缝中尽力维持平衡;自主性组织的人员理应代表和促进乡村共同体的利益,理应把分散化、差异化甚至原子化的“群众利益”汇集和集中,也即把“无组织的利益”自我“组织化”起来,但随着行政性组织和半行政化组织的权力挤压和利益侵蚀,自治性组织的自主权利和实现空间也受到压缩。在乡村共同体的实际运行中,背后的行为动机其实是各种组织利益、个人利益和乡村公共利益的合作和竞争状态,哪一种利益占据主导地位和分得更多“蛋糕”,要看其在权力结构中的地位和作用。

  

   3 “权力过密化”的制度性根源

当代中国现代化进程的全面推进构成了乡村“权力过密化”的时代背景,加速的城市化进程与乡村振兴战略的实施,则是乡村“权力过密化”的社会场域。高达2亿多的农民工进城务工和经商撕裂和解构了传统乡村社会的权力结构,传统国家权力与乡村社会之间的中间结构(如乡绅自治)分崩离析,从政府衙门(县衙门)到老百姓家门之间的绅权、族权不复存在,国家权力直面分散化、原子化的个体家庭。也就是说自上而下的党政权力统领乡村社会的治理和发展,乡村治理和乡村振兴被“国家化”和“行政化”了,成为现代国家统领的现代化进程中的“国家行动”。这是通过一系列的政权下乡、政党下乡、政策下乡、法律下乡和项目下乡等多种方式实现的,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《探索》2020年第3期

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