郑涛:中国司法改革七十年的逻辑与进路

选择字号:   本文共阅读 303 次 更新时间:2020-03-30 21:39:26

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郑涛  

   摘 要: 司法改革是国家政治体制改革的重要组成部分,其进程深受社会转型的影响。新中国建立70年来,中国司法改革经历了制度重建、恢复发展、技术改革和体制改革四个阶段。新中国建立初期的司法重建构筑起中国政法体制的基本框架,并成为后续改革的出发点和着眼点。经过改革开放之后的恢复发展,21世纪中国司法改革进入全面深化时期,从局部分散化的技术改革向全面顶层性的体制改革迈进。尤其是中共十八大以来,以司法责任制建构为目标,以法官员额制改革和人财物省级统管为抓手,司法改革在去地方化、去行政化方面取得重大突破。未来改革,应继续坚持党的领导,在尊重司法规律的基础上,通过整体布局和先行试点有序推进,从而实现更大程度的公平正义。

   关键词: 建国70年;司法改革;转型中国

   基金项目:武汉大学中央高校基本科研业务费专项资金项目(413000105);中国博士后科学基金第65批面上项目(2019M652711)

   中图分类号: D926   文献标志码: A   文章编号: 1009-1971(2020)02-0030-11

   作者简介:郑涛(1987—), 男,河南南阳人,武汉大学法学院讲师,法学博士,武汉大学社会学博士后流动站研究人员,从事诉讼法学、司法制度研究。

   新中国成立标志着新民主主义革命的胜利,中国从此步入社会主义法治国家建设时期。1949年9月《中国人民政治协商会议共同纲领》第17条宣告新中国要“建立人民司法制度”,中国司法重建工作由此开启。2019年1月,习近平总书记在中央政法工作会议上强调要“加快推进政法领域全面深化改革”[1],意味着司法改革进入质变阶段。从“人民司法”到“司法为民”,新中国建立70余年来,司法制度经历了一系列重大变革,取得显著成效。植根于转型中国的实践场域,围绕司法权构建与司法职能转换,中国司法改革历程呈现出明显的延续性和规律性。因此,新中国建立70年之于司法改革不仅是一个历时性阶段,更是一个相对完整的制度变迁周期。但既有的研究多聚焦于改革开放之后40年的司法改革过程,而忽视改革开放之前30年的改革,人为地割裂改革逻辑的完整链条,以致错失对改革之原始触发点的感知和把握。司法改革作为依法治国建设事业的重要组成部分,其成败决定着社会主义司法现代化建设的成效,进而影响国家治理能力和治理体系现代化的实现。当下,在改革的攻坚期,应从更为宽广的历史视野切入中国司法改革,探究其演进路径和规律,以便更好地再出发。

  

   一、司法改革与转型中国

   中国正经历着千年未有之大变局,以新中国成立、改革开放、中共十五大和十八大等重要历史事件为契机,“转型”是70年来中国社会发展的基本主题。转型过程是一个复杂的社会变迁过程[2],在中国表现为相互关联的三个维度:从革命到建设,中国经历了国家发展目标的转型;从传统农业社会到现代工业社会,中国经历了社会发展形态的转型;从计划经济到市场经济,中国经历了国家经济体制的转型。当然,不管处于哪个维度的国家转型,本质上都是社会生产资料的再分配和利益关系的再调整。该种社会关系之再造受制于其内在特殊性:一方面,受20世纪60年代“四个现代化”建设目标的影响,中国社会转型是工业和科技现代化的延续,且保留了国家主导的特性;另一方面,与国际化目标追求相适应,中国社会转型是世界格局演变的一部分,基于外部刺激的应激反馈必然以内部社会结构调整的形态呈现。因此,中国现代化历程比其他国家都要丰富、复杂。

   一国的司法制度与该国的经济组织形式、政府特性等密切关联[3]。在转型中国,这种关联性因司法知识传统和司法体制结构的叠加影响而呈现出嵌入性特征。司法知识传统方面,中国既有数千年的情理法传统,也有革命根据地延续至今的政法传统,以及改革开放以来所形成的市场社会传统[4]。其中,政法传统对中国当下的影响最为深刻。一般认为,中国现行司法制度的大体框架成型于革命战争年代,经建国初期的历史锻造,而成为特殊的政法体制。该体制特点是司法活动受执政党的领导和监督,司法服务于国家建设目标,人民满意是司法效果的关键性评价指标。无论是技术层面的司法运行机制构建,还是宏观层面的司法体制改革,都无法超脱该司法知识谱系。司法体制构造方面,嵌入性特征表现为司法转型依附于社会转型,改革紧跟社会治理任务转移。易言之,司法改革无法脱嵌于社会体制之外,而必须与其保持一种共生关系。尤其在中国赶超型现代化推进的过程中,司法体制改革是政治体制改革的重要面向,也是实现国家治理现代化的重要方式。

   司法权是一种裁决权,立基于社会公信力和自身权威性,于国家内被动、独立行使[5]。可见,司法权有别于其他公权力而具有自身特殊性、规律性。更重要的是,依法独立行使司法权包含着横向的司法机关对外独立和纵向的司法系统内部层级独立。因此,司法改革的核心要义是理顺司法权配置,实现司法公正。

   由此看来,中国司法具有嵌入性和规律性双重特征。司法在贯彻独立、公正等规律的同时,还要兼顾国情意识。这也是为何习近平总书记强调,司法不仅要同中国基本政治制度和经济社会发展水平相适应,保持我们自己的特色和优势,也要遵循司法活动的客观规律,体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求[6]。所以,中国的司法改革内含总体性国家治理和现代性司法构建的双重任务目标。其中,前者更强调结果有效,具有实体导向性;后者更强调程序正当,具有形式导向性。

   问题是,司法规律与基本国情之间存在着明显的张力。比如,司法力求统一性,而国情却具有地方性、区域性;司法秉持谦抑性,而转型时期的中国司法却具有能动性;司法要求独立、自主性,而中国法院的审判工作必须接受人大和检察机关的监督、制约。实践中,司法国情意识容易走向异化,导致司法行政化和司法地方保护主义。具体表现为:因转型时期对司法效率的苛求,司法管理层面的指导关系极易扭曲为行政隶属关系;因地方司法机关在人财物等方面受制于同级人民政府,司法为经济发展服务可能极端化为地方保护主义。因此,能否妥善调和司法规律与基本国情的关系,是检验改革方案科学性的试金石。

   转型中国的基本国情是司法改革的客观前提,是改革必须尊重的出发点,同时,其也成为改革的对象。新中国建立70余年来中国司法改革的主线就是消除司法传统中隐含的行政化和地方化因素,让法官能够依法独立行使审判权,让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。考虑到建国以来不同时期社会条件和国家建设目标的差异性,本文将中国司法改革历程划分为前后衔接的三个阶段:第一阶段是以新中国成立为起点,以“文化大革命”结束为终点,是中国司法制度的初建期,也是中国司法体制框架的形成期;第二阶段是以中共十一届三中全会为起点,以十五大前夕为终点,是经济体制转型背景下中国司法的恢复和发展期;第三阶段是中共十五大至今,伴随着经济社会再转型,中国司法改革进入深化和攻坚期。

  

   二、破旧立新:政法体制的形成(1949—1977)

   1949年是新中国的开篇之年,也是中国司法改革元年。新中国建立伊始,如何恢复并重建社会秩序,是刚刚接管政权的共产党所面临的首要问题。法治建设成为当时推动社会主义政权建设的必由之路。正如彭真所言,新中国政法工作的目标是“破旧立新”,就是推翻反动政权,建设新的人民政权[7]。因为是在彻底抛弃旧法统的基础上建立新的人民司法体制,这一时期的司法改革也可称之为“革命”;但又因其延续革命根据地时期的司法传统,这种革命仍属广义的改革范畴。废除国民党“六法全书”是启动本轮改革的标志性事件。早在1949年初,中共中央就发布了《关于废除国民党的“六法全书”与确定解放区的司法原则的指示》,详细阐述国民党旧法统的反动性、革命时期适用部分旧法规的策略性,以消除对旧法统的错误认识。之后颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》重申废除国民党反动法律、法令和司法制度的坚决态度。

   经过1952年6月至1953年2月的司法改革运动,中国社会主义人民司法理念基本确立。1952年8月,政务院通过的《关于彻底改造和整顿各级人民法院的报告》,系统阐发了司法改革运动的发起背景——司法队伍中旧司法人员比重较大,法官思想觉悟不高,徇私枉法的现象比较严重。因此,要利用内部检查与外部群众检举揭发相结合的方式,通过广泛发动群众,进一步划清与旧法统的界限。总结起来,这场运动集中于三种旧观念的清算:敌我不分的伪平等观念,缺乏领导的司法独立观念,脱离群众的腐朽办案观念。也就是说,这场运动意在从思想上肃清旧法的不良影响,从组织上矫正旧司法人员的政治立场。在这场运动中,依靠人民、服务人民的司法原则被不断强调。正如1959年董必武在全国公检法先进工作者大会上所言,人民政法工作就是“服从党的领导、贯彻群众路线、结合生产劳动、为党和国家的中心工作服务”[8]。为落实人民司法原则,新中国建立初期许多地区设立了人民调解委员会,各地法院也普遍设立了人民接待室。

   规范层面,以《宪法》为代表的法律法规的出台勾勒出新中国司法体制的雏形。受苏联司法体制的影响,1949年《中央人民政府组织法》规定中国将遵循“一府两院”的政治架构,引入人民检察制度。1951年,中央人民政府委员会第十二次会议一次性通过《人民法院暂行组织条例》《最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》三部组织法规,其中《人民法院暂行组织条例》首次明确中国法院实行“三级两审制”,并规定了法院审判委员会的组成方式和运作机制。作为对前述改革成果的进一步确认,1954年出台的新中国第一部《宪法》专章规定了法院、检察院的职能、组织构架和活动原则等。

   在“一府两院”体制格局之外,党管政法是嵌入司法体系内部的另一套组织运作模式。1949年中共中央作出《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》,要求在政务院设立党组、在最高人民法院和最高人民检察署设立联合党组,以对政法工作进行指导和监督。1956年,中共中央政治局决定成立中央法律委员会,主要职能是“研究法律工作的方针政策和各部门的分工制约等问题,不受理具体案件”[9]。从司法机关内部党组的设立到同级党委领导制度的形成,党管政法的组织运作模式最终定型为“政法口”的党委、政法委领导体制。1958年,中央政法小组成立,其代替被撤销的政法分党组,直接向中央政治局和书记处报告工作。

   在一元化的政法体制之下,司法自然要服务于国家中心工作。这具体表现为:首先,为保障土地改革运动的顺利进行,1950年政务院专门出台《人民法庭组织通则》,授权人民法庭受理土地改革中划分阶级成分的争执及其他有关土地改革的案件。其次,为镇压反革命,1950年政务院还专门出台《关于加强人民司法工作的指示》,强调“人民司法工作的当前主要任务是镇压反动、保护人民”。再次,1956年前后,随着国家工作重心部分向经济领域转移,全国各级法院的基本职能也向维护经济秩序倾斜,各类专门法庭(如水上运输审判庭、铁路运输法庭、经济建设保护法庭等)大规模成立。质言之,将司法审判塑造为民主专政的工具,是新中国建立初期司法改革的重要方向。这取决于内外双重因素:内部而言,新中国建立初期的司法重建是苏维埃时期特别是陕甘宁边区时期司法理念与司法制度的延续,其继承了革命司法的政治化、行政化特性;外部而言,新中国建立初期复杂的国际国内局势要求司法必须与政权建设保持一致,只有涤除旧法统和旧司法体制,才能巩固革命成果和党的执政地位。

新中国建立初期的司法建设在两个方面对后续改革影响深远。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2020年第2期

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