徐昕 卢荣荣:中国司法改革年度报告(2009)*

选择字号:   本文共阅读 1722 次 更新时间:2011-03-29 22:29:52

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  摘要:2009年启动了新一轮司法改革并在诸多方面有所进展。基于对2009年司法改革措施的系统梳理,报告力图从综合性改革、法院改革、检察改革、司法行政改革等方面对年度司法改革进行客观中立的总结、评判和反思。尽管司法改革依然任重道远,但迈向现代司法制度的趋势不可逆转。

  关键词:司法改革;年度报告;2009

  作者简介:徐昕,西南政法大学司法研究中心主任,教授;卢荣荣,西南政法大学司法研究中心博士生。

  

  *本报告系西南政法大学校级重大项目“中国司法建设研究”的成果,由西南政法大学司法研究中心和正义网发起,徐昕、卢荣荣执笔。课题组顾问陈瑞华、季卫东、龙宗智、汤维建、张卫平教授及正义网络传媒执行总裁赵志刚等提出了宝贵建议,司法研究中心刘昌强等提供了大力协助,最高人民法院司改办蒋惠岭副主任、最高人民检察院检察理论研究所向泽选副所长、司改办高景峰处长、中国青少年犯罪研究会副秘书长刘桂明,以及朱景文、汤维建、刘作翔、易延友、宋朝武、许章润教授等在《中国司法改革年度报告(2009)》发布暨司法改革学术研讨会上的发言,财政部行政政法司司长李林池、孙长永教授等在财政部与西南政法大学政法经费保障体制改革座谈会上的发言富有启发,特此致谢。

  

    引言

  

  2009年,中国司法改革承上启下的一年。

  改革开放以来,中国经过三十余年的司法建设,特别是二十年的司法改革,形成了较健全的司法制度,树立了更科学的司法理念,取得了较好的司法效果。但由于司法的重要性和相对保守性、改革的复杂性和相对敏感性,司法改革在波澜壮阔的改革开放浪潮中呈现相对平稳和保守的特征。司法改革面临的困难和阻力不容轻视,未来的道路仍漫长而艰难。近年来,司法人民性的强调、调解政策的转变、“三个至上”的提出等现象导致许多人对司法改革的前景担忧,甚至认为司法改革在走回头路。而这些至多表明司法改革趋缓或进入休整期,迈向司法现代化的大方向不可逆转。实际上,新一轮司法改革已悄然展开。

  2008年11月,中共中央政治局从发展社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的战略高度,原则同意中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。这是60年来中共中央首次以政治局名义审查并原则同意司法改革事项,也是继2002年党的十六大作出推进司法体制改革的战略决策、2004年确定司法改革以体制和工作机制改革为主、2007年十七大提出“深化司法体制改革”战略任务之后,首次作出深化改革的战略部署。中央司法体制改革领导小组随即对司法改革进行分工部署。最高人民法院和最高人民检察院迅速跟进,分别出台《人民法院第三个五年司法改革纲要(2009-2013)》(下称“三五纲要”)和《关于贯彻落实〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见——关于深化检察改革2009-2012年工作规划》(下称“2009-2012年检察改革规划”),对未来若干年的司法改革进行整体规划。改革措施触及政法工作的体制性、保障性尤其是机制性障碍,部分改革具有较强的政治性和政策性。与前些年相比,2009年法院、检察院等机构的改革姿态由积极张扬转为保守低调,并在不同场合反复强调这一轮司法改革重在“机制改革”,但现有部分改革措施如优化司法职权配置、改革政法经费保障机制等其实力度较大,直接涉及司法体制的转型。

  

    一、综合性改革

  

  (一)新一轮司法改革的总体规划

  《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》以加强权力监督制约为重点,紧抓影响司法公正、制约司法能力的关键环节,强调解决体制性、机制性、保障性障碍,力图建设公正高效权威的社会主义司法制度。改革内容涵盖优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障四大方面,具体包括完善民行案件执行体制,推进司法公开,建立刑事被害人救助制度,促进裁判统一,改革完善侦查监督、人大监督、党外人士民主监督、舆论监督和人民监督员制度,推进社区矫正工作,改革政法干警招录培养体制、纪检监察工作机制、政法经费保障体制和管理制度等60项改革任务。

  该意见是2009年及今后一段时期司法改革的总纲,体现了中央对现阶段司法改革的整体考虑,反映了中国特色社会主义法治对推进司法改革的内在要求,标志着新一轮司法改革的正式启动。这是1989年民事审判方式改革以来最广泛的一轮司法改革。目前,60项改革任务全部启动,其中,建立刑事被害人救助制度,改革政法干警招录培养体制,完善司法公开、司法考试、人民陪审员制度,加强人大对司法工作的监督,建立党外人士行使民主监督司法职能的工作渠道和机制等17项任务已出台方案并有序推进,其他各项改革正按计划进行。该意见将司法改革提升到关系党的执政基础、人民群众根本利益和政法事业发展的高度,体现了中央以更积极主动的姿态具体推动司法改革的决心。因此,司法职权配置、政法经费保障等长期未能有效推进的领域有望取得实质性进展。但应正确把握“加强权力监督制约”的改革取向,否则可能导致改革违背司法规律,减损本已低下的司法独立性程度,进而削弱司法公信和司法权威。同时,对司法人民性的强调应立足于推进司法民主和建设服务型司法,从政治话语的圣坛走向司法改革的实践,应以建立完善现代司法制度为主要导向,避免进一步的司法政治化。

  

  (二)改革和完善政法经费保障体制

  加强政法经费保障是新一轮司法改革的重要内容。政法经费保障将由先前地方财政承担、“分灶吃饭、分级负担、分级管理”的体制转变为中央和地方“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的体制,并建立分类保障政策和公用经费正常增长机制。政法经费分为人员经费、公用经费(分日常运行公用和办案业务经费)、业务装备经费和基础设施建设经费(分办公基础设施建设和业务基础设施建设经费)。人员经费、日常运行公用经费、办公基础设施建设及维修经费由同级财政承担;办案(业务)经费、业务装备经费、业务基础设施建设经费由中央、省级和同级财政分区域按责任负担。中西部困难地区的人员经费可通过中央财政转移支付予以补助;对于中西部地区的基层机构、维稳任务重的地区和经济困难地区的地市级机构,提高中央和省级财政负担公用费用和业务装备费用的比例,同时办公基础设施建设经费可由中央、省级和同级政府财政分区域比例负担。2009年,政法经费保障体制改革经过较长时间的调研论证,改革工作进入实施阶段,中央和省级政法转移支付资金大幅增加,基层政法机关经费保障水平有较大提高,“乱收费、乱罚款、乱摊派”、“收支明脱暗挂”等现象有所减少,《关于加强政法经费保障工作的意见》及财政部、各省级政策措施相继出台。目前,政法经费保障问题基本解决,政法机关如何管理、运用经费从而促进司法的公正、高效和权威,成为评估改革成效的重要因素。

  政法经费保障的加强,对促进司法建设,突破改革瓶颈,解决原有政法经费保障体制下的司法地方化、政法经费不足及不均衡、“收支两条线”执行不到位、部分机关选择性办案甚至以案牟利等问题具有重要意义。这项改革还可能引出司法机关纵向管理的新模式。但期待之中仍有忧虑。首先,改革的实施效果有待观察。尽管中央和省级部门基本建立了相应的指标体系,但由于“分类负担”涉及中央与地方事权、财权的划分,涉及分项目、分区域、分部门投入等诸多问题,如何实现区别对待和总体平衡,如何落实具体方案,仍存在一定的复杂性。完善经费使用监督机制更成为紧迫任务。其次,当前的改革方案仍是阶段性的,政法经费保障体制及司法的地方化并无根本变化,政法经费保障体制有待更为彻底的改革。长远而言,应以促进司法权的统一、独立、公正行使为目标,在司法体制逐步改革的基础上,明确司法权属于中央事权,由中央统一安排人事并全额保障政法经费。当前,可考虑根据事权与财权相统一的原则进行试点改革,由中央和省级统一安排人事并全额保障政法经费,缓解较为严重的司法地方化问题。最后,加强政法经费保障还需司法人事管理、设置跨区域司法机构等改革措施配套,才能从根本上消解司法地方化,从而促进司法公正、提升司法权威。

  

  (三)铁路公检法系统转制

  “企业办司法”不符合法治原则,铁路公检法系统转制的呼声由来已久。早在2004年,中央司法体制改革领导小组就提出,改革铁路、交通、民航等部门和企业管理公检法的体制,将其纳入国家司法管理体系。但因各方利益牵制,这一改革到2009年才进入实质性操作阶段。7月,铁路公安民警公务员过渡工作会议召开;9月,铁路公安机关转制人员考试结束,其身份由企业职工转为公务员。但机构、财政分离等转制工作尚处于筹备协调阶段,目前铁路公安机关的人、财、权尚无实质变化,且须经公安部和铁道部共管的过渡期。虽然最高人民法院副院长江必新表示,铁路法院管理体制改革取得阶段性成果,最高人民检察院也要求加强省级检察院对铁路检察工作的领导,做好改革过渡期的组织协调工作,但至今仍未出台铁路法检转制的具体安排。

  铁路公检法是计划经济时代的产物。建国初,鉴于铁路是国家大动脉、运输跨区域、社会治安不稳定等因素,我国模仿苏联建制设置了铁路公检法机关,管辖铁路沿线车、站、途中、铁路工厂、企业、铁路院校等发生的各类案件。长期以来,铁路公检法由于人事财务受控于铁路部门,存在较严重的部门保护主义和企业本位主义,涉铁案件中偏向铁路部门的司法不公问题尤为突出。例如,列车长黄建成将疑有精神病的民工曹大和捆绑致死只被判缓刑,16位公民联合上书全国人大要求对铁路司法权进行违宪审查,集中反映了民众长期以来对铁路公检法的质疑。铁路公检法转制是理顺司法体制的重要改革,有助于化解铁路公检法既当运动员又当裁判员造成的程序不公,消除司法企业化的弊端,促进司法统一,维护司法权威。

  这项改革面临多重困难,尤其是复杂的利益调整。铁路公检法转制不仅涉及铁路部门和铁路公检法,还涉及地方与中央的利益调整。铁路部门是否愿意果断交出该项行使多年的权力、铁路公检法转制后保持原有建制还是将人员分流到地方公检法、经费开支如何与政法经费保障体制改革相衔接等问题,亟需进一步研究和解决。尽管大部分铁路公检法人员从企业职工转为公务员的积极性较高,但部分地区转制后收入降低的情况也可能影响改制的顺利进行。复杂的利益调整也是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、铁路部门等转制相关部门在披露改革方案及其进展上“犹抱琵琶半遮面”的根源。铁路公检法转制势在必行,但这是一个渐进的过程,须妥善协调各方利益,逐步推进。从铁路公安人事转制这个突破口出发,期望铁路法检在2010年及时跟进,加快改革步伐,增强改革透明度。此外,同样掺杂部门利益的林业法院、农垦法院等,也应一律纳入国家司法体系,实现全面的司法“去企业化”。

  

  (四)完善政法干警招录培养体制

  2009年政法队伍建设重基层、重中西部,如全国政法系统启动新中国成立以来基层公检法司“一把手”的首次轮训;国家司法考试继续适当放宽西部地区考试报名条件与合格分数线;新疆、西藏等地试点单独组织在职法律职业人员国家司法统一考试。政法干警招录培养体制改革也旨在化解中西部和经济欠发达地区基层政法人才的断层问题。2009年是改革试点的第二年,6月《2009年政法干警招录培养体制改革试点工作实施方案》出台,试点范围从14个中西部省区市扩展至除北京、天津和上海外的28个省区市和新疆生产建设兵团,招录人数从上年5160人增至23068人,重点从部队退役士兵和普通高校毕业生中选拔优秀人才,毕业合格者将严格依据定向岗位和培养协议到基层政法机关工作。

  这项改革通过政法干警的招录培养和定向输出,力图提升政法队伍素质,促进司法职业化。多年来,中国法学教育与司法官的职业养成机制存在严重缺陷,这项“带编入学、学成入职”同时解决工作和学历问题的改革成为突破这种双重困境的有益尝试,有利于部分化解当前法学教育与社会需求脱节的问题。从退役士兵和大专院校毕业生中选拔优秀人才,还有利于缓解大学毕业生就业与退伍军人安置两大难题。但这项强调政治素质、培训期短、工具性强、不要求专业背景的人才培养机制能否有效推进司法职业化,能否杜绝任何名义的改派、借调、抽调而将人才真正充实于欠发达地区,能否解决长期以来基层政法机关进人不规范问题,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《政法论坛》2010年第3期

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