赵树凯:农村改革的政治逻辑

选择字号:   本文共阅读 1695 次 更新时间:2020-03-26 22:29:00

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赵树凯 (进入专栏)  

  

   农村改革何以成功?学界寻找解释,通常着眼于改革行动者,即聚焦于参与改革的各种政治力量。这种分析视角至关重要,但还不够。在若干时代,改革者常有,但是改革成功不常有。因为改革还需要特定的政治条件,改革参与者的活动离不开这种政治条件。考察农村政策演变过程可以发现,改革所以发生,是因为出现了一种宽松的政治空间。这种考察可以展示改革的政治逻辑。

  


   中国农村发展70年,道路很不平坦,有辉煌时期农民心情舒畅,生产蒸蒸日上;也有困难时期,经济凋敝,甚至野有饿殍。原因在于政策安排。所谓改革,就是根本性政策转变。1980年代农业家庭经营制确立,堪称划时代的政策转变。家庭经营重构了农村经济制度,人民公社再造了基层政权。在此基础上,允许私人拥有大型生产资料、允许雇工经营、允许外出务工经商,奠定了市场经济基础。如果历数中共建政以来农村社会之变局,最大者非此莫属。

   1958年12月,中共八届六中全会通过《关于人民公社若干问题的决议》,指出:“根据马克思列宁主义的理论和我国人民公社的初步经验,现在可以预料:人民公社将加快我国社会主义建设的速度,并且将成为实现下述两个过渡的最好的形式,即第一,成为我国农村由集体所有制过渡到全民所有制的最好的形式;第二,成为我国由社会主义社会过渡到共产主义社会的最好的形式”。文件还说,“现在也可以预料,在将来的共产主义社会,人民公社将仍然是社会结构的基层单位。”(中共中央党校出版社1981年10月出版,国家农业委员会办公厅编?农业集体化重要文件汇编?下册第112页)。

   关于人民公社制度的构思,也是关于中国社会发展的宏伟构想,期间高层经历了若干次会议讨论,调集了那个时代最懂马列的政治家和理论家,堪称历史发展道路的大设计。但是,人民公社被农民无情地抛弃,不仅没有成为通向共产主义社会的“金桥”,反而成为一段充满痛苦记忆的历史弯路。可以说,家庭经营摧毁人民公社,也摧毁了一整套革命建设的理论逻辑,标志着一代人政治理想破灭。

   农村家庭经营制建立,是简单的生产组织方式变化,也是深刻广泛的社会政治转折,还是旧意识形态破产。改革之难,植根于此。家庭经营制不仅奠定了新的农村经济制度和政权格局,而且超越农村,撕裂了旧的城乡关系,推进了城市改革。八十年代以降,改革虽不乏建树,但难以相提并论。改革经验显示,人的理性有限,无法依靠某种思想理论去设计社会发展及制度,而要尊重人民的创造和选择。

   变革为什么发生在八十年代?追溯历史会发现,在六十七十年代,甚至更早的五十年代后期,一些试图突破人民公社体制的冲动就不断出现,有的甚至一度相当强劲,但都归于失败。作为重要高层智囊,杜润生主持了八十年代农村政策研究,曾多次说:这场改革是“无心之作”,是“有心栽花花不开,无心插柳柳成荫”。本来,中央高层的政策设计,是在人民公社体制框架内适当放宽政策,但是未料想包产到户横空出世,从根本上彻底推翻了人民公社。历史上的大变局。将近四十年过去,中国农村社会依然运行在这场演变而形成的基本治理格局之内。关于这场变革的发生过程,虽然已经有若干回忆和研究,但是,追究政策演变的政治过程,探究改革发生的政治逻辑,学界的努力仍然不够。

  

  

   通常,人们主要从改革参与者角度解释改革发生。

   (一)关于中央领导

   这种解释强调中央高层的号召指导和政策安排,甚至认为是中央领导层的政策设计。谢淑丽的研究(1990)、傅高义的研究(2010)等都有很多分析。洪源远( Yuen Yuen Ang )在新作“中国如何跳出贫 困 陷 阱”( How China escaped the trap,2016)中,则总结为“中央引导创变。”

   从八十年代农村改革进程来看,没有哪条重大政策创新是来自高层设计。农村改革开始时,十一届三中全会还没有召开。更重要的是,这次会议文件明确规定“不许包产到户”,依然认为人民公社制度适合中国的生产力水平,高度强调要巩固人民公社制度。包产到户大规模出现以后,直到1980 年秋天,中央文件还规定只有“三靠”(即“吃粮靠返销、生活靠救济、生产靠贷款”)的贫困地区可以搞包产到户,一般地区不要搞。允许“三靠”地区包产到户,也非有意于先“试验”而后推广,而是减轻中央财政负担的权宜之计,设想三五年之后再回到人民公社集体经营。直到1981年3月,关于一般地区不要搞包产到户仍然是中央政策的基本原则。包产到户势不可挡,突破了“三靠”限制,使得既定政策原名存实亡,中央才在1982 年一号文件宣布由农民自主选择。1983 年1号文件,则从理论上追认并提升为“中国农民的伟大创造”马克思主义合作化理论在中国的新发展”。关于雇工的政策也是这样。最初,部分中央领导认为“雇工”属于剥削,不符合社会主义制度,要求纠正,有研究人员从马克思《资本论》中找出曾有“四个帮工,三个学徒”不是剥削的说法,中央文件遂规定雇工“不能超过七个人”。后来这个限定被突破,高层曾经一度试图再加新限定,但是大势所趋,无法约束,政策限制不了了之。在改革过程中,面对基层的创新突破,中央领导层的政策倾向也是分化的,就支持者而言也有快慢之别,后来则解释为“认识需要过程”。坚持反对到底者,也不乏其人。

   德国学者韩博天在《红天鹅——“中国非常规决策过程”?(Red Swan,Sebastian Heilmann,2018)中,把中国改革决策特点概括为“分级制试验”,即“中央确定政策目标,政策实施的工具却是由地方自己摸索和尝试,最后才在全国范围内推广”。但是,从农村改革进程来看,改革的关键性突破并非如此,中央高层并不存在所谓“分级制试验”的政策设计。如果说存在某种“分级制试验”,也是在改革获得根本性突破之后。

   有一种说法认为,八十年代所以能制定出好政策,是因为领导重视农村农业,深入基层调研。这个说法听起来很有道理,但是,如果联系历史来分析,其实也不尽然。毛泽东本人早年起家于农村调研,开辟了党的农村调查传统,建国后,经常安排派身边工作人员到农村去,绕过体制性程序直接了解情况。1955年下半年,为推进农业合作化,毛泽东亲自选编调研报告176篇,成?中国农村的社会主义高潮?一书,并写“编者按”104篇和全书序言;1958年推进人民公社化,多次到农村考察做出部署;1961年亲自召集多次座谈会,主持讨论修订?人民公社条例?(通常称为“60条”),确立了人民公社体制。毛泽东本人还经常直接找基层官员深谈,如纪登奎在河南担任地委书记时曾十多次被毛泽东召见,每次谈四五个小时。从其他领导人来看,不论五十年代,还是六十年代,副总理谭震林、邓子恢等人,农业系统的部长们,都曾进村蹲点,通常一次长达一个月,而且多数情况用化名。1961年刘少奇本人曾回到家乡驻村一个月,1963年让夫人王光美住在农村搞四清。1970年初,分管农业副总理、农业部长都曾在山西昔阳县、大寨村蹲点。陈永贵本身就是农民,担任副总理后也经常跑农村。陈永贵提出县级干部每年参加生产劳动一百天,公社干部二百天,大队干部三百天,成为中央对基层官员的硬性要求。但是,凡此种“深入农村”举措,未能保证政策符合实际,相反,越是“深入农村”,政策越是脱离农民,甚至走向农民对立面。

   总体来看,建国初到改革前,不能说中央领导不深入农村,一段时间内中央还要求官员与农民“三同”(同吃、同住、同劳动)。可以说,这种“深入”程度为改革时期不能比拟,改革时期的领导人也没有达到这种“深入”。万里在安徽,经常只带秘书进村走访,但从未驻村。可见,从领导方法上来解释改革发生也有诸多勉强。

   (二)关于农民

   “包产到户”是农民的发明创造,也是农民推动了新制度确立,所以,将改革成功归结为农民,根本道理.上是对的。但是,如果展开高层政策过程,探究政策过程的政治逻辑,则不能用农民决定论来归结。

   研究界有部分学者从农民角度来解释改革,如美国学者柯里河有《中国农民的权力》( Peasant Power in China, Kelliher, 1992),周晓《农民怎样改变中国》( How the Farmers Changed China:Power of the People, Kate Zhou, 1999) ,都强调农民作为政治力量在政策博弈过程中的关键性角色。如果讲历史发展的大道理,这当然没有问题,中央文件也高度肯定农民的作用。确实包产到户是农民发明,也是农民从根本上推动。但是,问题并不这样简单。

   历史地看,坚持农业搞家庭经营,进而搞自由市场,是农业集体化以来农民持续的要求,而且不断有所突破。1957 年进入高级社不久,就有一些地方农民搞了包产到户。1958 年人民公社、大跃进导致大饥荒,1961年后安徽出现大面积包产到户。集体化时期长达二十年,农民要求家庭经营的要求持续的存在,但是,为什么农民过去没有成功,而在八十年代之初成功了?这其中一定有另外的因素在其作用,即特定的政治历史条件。也就是说,仅仅锁定在农民身上找原因是解释不了改革何以发生。

   问题还在于,农民虽然是根本性、基础性的改革推动力,但在特定的政治过程中,农民从来不是具有政治能动性的力量。在政策制定的政治性程序中,农民从来没有独立的位置,无法自己表达政策立场。或者说,在特定的政策制定过程中,农民通常是缺席者,并没有真切实在地参与政策决定的政治博弈过程。在政治高层,往往不同政策主张者都声称代表农民。考察具体政策过程,农民原本不是政治舞台上真正角色。他们对于政策过程的影响,不是直接实现,而是通过政治人物实现。

   (三)关于地方领导

   基于政治体制,省委书记对于一省,地委书记对于一地,县委书记对于一县,往往是政策制定的核心角色。追溯改革突进过程,不能忽略这些地方主政官员的魄力、勇气,如民谚所说“要吃米找万里”,足见万里对于安徽农村改革的重要。地区、县和公社一级都产生过一些勇于改革创新者。但是,如果放在更大历史背景下来理解地方官员作用,则情况并不这样简单。

   海外有学者很早就看到了地方官员的独特作用,并从推进家庭承包政策进程的官员态度不同来解释改革的地方差异。如春的《控制与自主:后毛时代非集体化的领导和执行》(Central Control and Local Discretion in China: Leadership and Implementation During Post一Mao Decollectivization,Chung,2000)。这部著作主要分析安徽、山东和黑龙江三省主要领导的不同政策主张,如何影响了全省的改革进程,非常令人启发。但是,如果放到更宽广的政策演变历史时空中,则发现不能过度解读地方官员在改革决策过程中的作用。

上世纪五十年代后期人民公社化、大跃进后,农村出现大饥荒,1961年安徽省委第一书记曾希圣积极推行包产到户,农民拥护,绩效奇佳,但一年后即被迫“改正”。河北张家口地委书记胡开明,也曾经主张搞包产到户,被高层领导指责为“胡’开明”。那两年很多地方官员主动推进包产到户,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2020年第2期

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