贾康:财政可持续性的关键在于改革取得决定性成果

选择字号:   本文共阅读 194 次 更新时间:2020-01-20 07:27:12

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贾康 (进入专栏)  

   本文系贾康先生在《中国财政可持续发展报告2019》研讨会上的发言(2020年1月15日)。

   首先,要借这个发言机会祝贺《中国财政可持续发展报告(2019)》的出版发行,我们借这样一个研讨会的形式,可以就这样一个重要的主题,大家一起交流看法,深化认识,我也愿意在此谈一下自己参加会议拿到这本书简要浏览以后的一些初步感想。

   第一,我觉得这个报告抓住了一个非常重大的现实问题。报告整个分析认识问题的思路非常值得肯定,是一个很清晰的通盘掌握的框架,从理论认识切入以后,抓住了一些重大现实问题。依我的理解,现在这几个重点是非常鲜明和突出的。财政的可持续,在具体的运行考察方面,当然首先要处理政府履行职能“以政控财,以财行政”主要的财力从何而来的税制问题;税制的考察后面又伴随着中国现在非税收入里最主要的一个内容,就是影响重大的土地出让收入;再有就是中国现在发展过程中财政职能调整之后更加突出的随国土开发支撑整个经济社会发展的基础设施建设方面的问题;再加上从人的视角来观察,随着老龄化社会到来,更加突出的我们整个经济社会运行里面必须加以完善的社会保障、社会保险制度建设的问题;还有与此相伴随的这些年社会方方面面反复讨论的政府债务问题——而且这个债务最主要的中国特色,就是它不断地以隐性债务的方式对我们产生困扰和风险方面的压力与威胁。当然,这些重点的事情考察之后,报告是很好地落在了财政运行的载体——“钱从哪里来,用到哪里去,以政控财,以财行政”的具体管理形式——就是预算,在预算这方面的运行中间,要按照中央的要求,必须升级地来处理绩效考评,处理于绩效约束之下,怎样提高它的运行质量的问题。这是一个很清晰的处理财政可持续问题的认识框架,我觉得很值得称道。

   当然,这个考察落到的最重要的理论联系实际的意义,我认为就是刚才汪德华研究员最后强调的三点的最后一点:中国的财政制度建设怎么支撑中国的现代化?这个制度建设按照我们现在新供给经济学所强调的“解决制度供给有效性的问题”,当然就是我们从改革开放一开始就不断探讨的生产关系自我革命这个体制改革问题,也就是中央所说的全面配套改革取得决定性成果的问题。

   这些重大现实问题,有一个很好的认识框架之后,我想再稍微展开一点谈谈自己的理解。这个财政可持续发展的问题,大家都意识到它的重要性,如果追究它的最根本的意义之所在,我愿意强调它是和我们整个经济社会的可持续发展连为一体的,这是一个国民经济运行体系里密切相关的两个概念。整个经济社会的可持续发展在理论意义上来说,是讲的它的状态的合意性。经济社会总会存在,除非地球毁灭,人类毁灭。我们说的可持续还是不可持续,是说它的合意性如何,能不能按照现在人类社会文明所要求的那样以全面协调的状态来表现出它的持续的特征,那么这就很有挑战性了。中央的认识非常清晰,这样的一个经济社会系统的可持续性它最浓缩的理念,是怎样实现国家治理体系、治理能力现代化的问题,可以简称“现代国家治理”的问题。有了这样以制度安排优化支撑的现代国家治理,它的可持续性才能得到保障。而这样一个体系的基础和重要支柱,就是财政,就是“以政控财,以财行政”的财政分配系统保证政府能够履行它应该履行的职能和实现公共资源配置的优化。这样一个体系里密切相关的两个重要概念,现实生活中也可以称为是如影随形,是一枚硬币的两面形成的一个综合概念。我们讨论国家治理的时候,必须讨论它的基础和支柱,而讨论这个财政作为基础和支柱的功能作用的时候,又必须紧密结合着适应全局需要、长远需要的现代国家治理。

   在我现在的感受上,中国确实是讨论财政可持续发展重大问题的当下,又面对着一个蔡昉副院长已经写文章讲到的,把“中等收入陷阱”问题进一步对接到理论色彩更鲜明一些的“门槛效应”的问题:一个经济体追求现代化,它到了某个门槛之前的时候,怎么跨过这个门槛,就跟前面一般的过程有重大的区别了。中央也意识到,“行百里者半九十”,按照现在“新的两步走”部署,后面还有三十年左右的时期要建成现代化强国。前面一二百年的奋斗已走到现在了,但是剩下的这一段时间,它的挑战性、它的考验性质,至少是要跟前面整个奋斗过程等量齐观的,是非常具有我们现在感受到的不确定性和压力特征的。中央也开了专门会议,报告我们在面对百年未有之大变局的当下,要有充分的思想准备,应对不确定性,处理风险问题,甚至要准备面对意料不到的惊涛骇浪。在以现代财政服务全局的视角上讨论可持续问题,我认为就要面对这个跨越中等收入陷阱,怎么样处理好门槛效应的历史考验的问题。我们也做了这方面的研究努力:中等收入陷阱过去大家注意它以后,在学界是有不同意见的,甚至有些很有影响的经济学家是断然否定这个概念的。我的认识是,这个概念本身表述的严谨不严谨不是关键,它这个“陷阱”之说是个比喻,关键是这样一个讨论主题它对应的是全球的一个统计现象。前面六七十年达到中等收入阶段的经济体有一百多个,其中的绝大多数,90%,不能如愿继续往上处理好这个所谓门槛效应,不能够如愿成为高收入经济体,只有10%作为成功者上去了,而且现在能够看到的前面二十多年里,已没有一家成功者上去的先例了。对我们来说,比较有借鉴意义的12家成功者,其中最大规模的就是日本,而日本的成功有很特殊的情况,后面跟着的东亚这边还有韩国,也算是有一定规模的,但人口仅为几千万人的这个经济体,也有很特殊的非常坎坷的过程,终于冲到了中等收入阶段往上的高收入阶段,坐稳了这把交椅了。其他的都是一些相当小的经济体,有一些大家不会有什么印象的,比如赤道几内亚,几百万人口,它就是靠近海发现丰富的石油,卖石油把自己抬到人均收入进入高收入经济体之列了,对中国来说这种案例没有任何可借鉴性。我们现在要特别注意的是,虽然看起来中国一路走到了人均国民收入一万美元,但能不能够在整个制度建设继续推进的支撑之下,以财政的基础作用、支撑作用服务全局的这样一个内在联系把握好的情况之下,我们如愿地继续往上冲到一万三到一万四,才能坐稳高收入经济体的这把交椅。这个考验在当下和可持续性联系在一起,我认为应该注意到它是一个中国怎么样冲过“历史三峡”的瓶颈期的问题。现在我们“黄金发展”的特征还有,但是已在不断消退,经济增长的速度已是必然由高速转到中高速,目前还在继续下行,而矛盾凸显、风险的潜在威胁,是不可忽视的。在经济下行过程中,中央的文件专门用过“矛盾累积,隐患叠加”这样的表述,我们现在于直观的形式上来看,增长速度已经落到6%左右的水平上,已经比前面2007年我们成功抵御非典以后冲高的那个高点跌掉了一大半,(那时候是报出14%以上),也比2010年我们最后一年“回光返照”的两位数增长那一年的十点几,跌去了一小半。这个速度特征后面跟着的,是我们能不能在中高速的阶段转换中,真正处理好攻坚克难的结构优化,支撑出高质量发展的问题。财政在这方面必须服务全局,而实话实说,它正在重现八九十年代财政曾经感受到的困难局面。那个时候的困难,直观的表现跟现在有类似之处:赤字的压力,对各个方面的需求不能以很好的有效供给去满足以后,捉襟见肘,方方面面对财政的责怪不断,财政自己又非常委屈;前两年已经出现的前所未有的“央财互怼”,在全社会面前两个中央宏观调控部门似乎在打架和互相指责。这些事情直观的表现后面,另外一个直接的术语就是说财政现在必须要下决心处理好“过紧日子”的问题,直接联系到运行的可持续性受到的挑战和威胁。过紧日子,又还必须解决刚才姜所长说到的中央要求实行全面绩效管理,怎么为全局服务体现出财政的绩效来,这确实是很有压力的一个当下的情况。

   在处理好财政过紧日子的问题,服务于全局,冲过历史三峡瓶颈期,冲关成功使中国进一步成长为高收入经济体以后,我们才能去实现十九大说的新的两步走的下面一步——2035年基本建成现代化。这样一个错综复杂情况的交织之下,我认为最关键的一个任务是什么?中国别无选择,在贸易战的压力之下,在巨大的不确定性面前,我们必须贯彻从十八届三中全会就明确规定的“改革取得决定性成果”这样的一个制度建设给我们带来发展后劲儿、保持可持续性、支撑高质量发展这个最关键的问题。实话实说,现在媒体上已经不提三中全会的这个表述了——要求2020年财政改革和全面改革取得决定性成果。本来在此之前,中央还曾要求财政改革见眉目,是要提前到2016年。到16年的时候,显然没有取得财政改革的决定性成果。所以,没有提这个事儿,现在已到2020年,似乎全局上也不好提整个全面改革取得决定性成果了。那么依我的理解,虽然综合考虑之下,这个目标现在我们可以在宣传上回避,然而实质的任务是无法回避的,无非就是在改革有所滞后的情况之下别无选择地攻坚克难,啃硬骨头。总书记说的涉险滩、啃硬骨头,就是这种考验。要把改革取得决定性成果这种制度建设,落到我们这个报告里分析的一系列重大现实问题上,而把它处理为一个系统工程。这个攻坚克难的系统工程,就是全面深化改革,最后能够提供出有效的财政与经济社会的制度供给,使我们有后劲儿去跨越中等收入陷阱,去对接新的两步走现代化的战略目标。这是我们实现现代化和中国打造人类命运共同体、和其他经济体实现共赢的根本出路之所在。所以,我觉得今天我们讨论的这份报告的重大现实意义和丰富内容,非常值得联系全局、联系长远由大家一起共同深化认识。谢谢各位!

  

  

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本文责编:陈冬冬
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