张帆:“全政府”在美国国家安全体制中的应用 国际研究学部 昨天

选择字号:   本文共阅读 185 次 更新时间:2019-10-22 22:35:58

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张帆  

  

   自小布什政府于“9·11事件”后发动“全球反恐战争”开始,到奥巴马政府以“收缩”为特征的战略调整,再到特朗普政府执政以来“大国竞争”的重启,美国国家安全界不断将“全政府”应用于美国国家安全体制。

  

一、“反恐战争”与“全政府”的广泛应用


   “反恐战争”背景下,国家安全体制运行机制的弊端——各组织间横向联系机制的不足或缺失,阻碍美国在行动计划和战术-实地层面有效实施反恐战略,国家安全界借助“全政府”组织原则,以各种跨部组织形式,弥补此类不足或缺失。

  

   (一)行动计划层面

  

   在华盛顿,2005年12月,小布什总统签署《第44号总统国家安全指令》(National Security Presidential Directive 44, NSPD44),在国务院设立重建和稳定协调员办公室(the Office of the Coordinator for Reconstruction and Stabilization, S/CRS)。该机构实际上是国务院牵头的跨部门组织,旨在通过国务院与国防部在行动计划层面的协调、合作,完善、改进美国政府在海外的稳定和重建活动。

  

   在海外,戴维·H.彼得雷乌斯(David Howell Petraeus)于2007年2月担任驻伊拉克最高指挥官后,为进一步协调相关组织在伊拉克的行动计划,他与美国驻伊拉克大使瑞安柯罗克(Ryan Crocker)设立联合战略评估团队(the Joint Strategic Assessment Team),其成员除来自中央司令部和国务院外,还包括名义上由驻伊拉克大使领导的“驻在国团队”(Country Team)。

  

   “驻在国团队”包括国际开发署、情报界、国土安全部和财政部等政府组织代表。2008年担任中央司令部司令后,彼得雷乌斯迅速将这一跨部门合作模式推广至整个中央司令部,以“全政府”汇集、协调美国在中东的军事、外交、对外援助和情报资源,在行动计划层面为美国中东战略提供组织保障。在美国本土,由联邦、州—地方以及相关国家安全组织参与的融合中心及其网络,旨在以情报分享为基础,因地制宜地将国内打击和防范恐怖主义的战略落实为可实施操作的行动计划。

  

   (二)战术-实地实施层面

  

   在海外反恐第一线的阿富汗和伊拉克,国家安全界以跨部门组织——“省级重建队”(Provincial Reconstruction Teams, PRT),汇集其在当地的国家安全组织的人力和物力。在国内反恐前线,联合反恐特遣队(Joint Terrorism Task Forces, JTTFs)成为执法、军事、情报等职能组织强化横向合作、协调的跨部门组织。

  

   与此同时, 为从制度上保障“全政府”应用绩效,小布什政府开启“国家安全职业发展”计划,着手打造适用于跨部门组织的人才队伍,并以“教育”、“培训”和“岗位轮换”为核心,为该计划其后的进一步发展确立了制度框架;由于“单一国家安全预算”与既有国家安全预算存在难以调和的结构性矛盾,小布什政府只能选择以特定国家安全任务为导向的预算,即便如此,由于国会反对,行政当局建立专门账户和款项的请求并未实现,只能暂时满足于国防部“1207条款”这一特殊的财政制度安排。

  

二、“战略收缩”与“全政府”的常态化


   在奥巴马主义指导下,美国国家安全战略以“收缩”为特征,与此相适应,国家安全界更多地将“全政府”应用于国家安全体制,为“战略收缩”背景下日趋复杂的海外干预和本土反暴力极端主义提供组织支持;以“反恐战争”时期的经验为基础,“全政府”在国家安全体制中的应用更加频繁,呈常态化趋势;同时,美国政府继续致力于在制度上保障“全政府”应用绩效。

  

   (一)行动计划层面

  

   在华盛顿,重建和稳定协调员办公室升格为国务院冲突和稳定行动司(the State Department Bureau of Conflict and Stabilization Operations, CSO),继续协调国务院、国防部和国际开发署在重建和稳定问题上的行动计划。

  

   在海外,“全政府”在行动计划层面的应用就是驻扎海外的国家安全组织根据各地区特定的安全挑战,因地制宜地组建具有针对性的跨部门组织,拟定行动计划,在中东、非洲和亚太,扩大、深化“全政府”在行动计划层面的应用。

  

   在美国本土,各地“融合中心”负责将白宫制定的反暴力极端主义战略落实为可在本地区实际操作的行动计划。为此,各融合中心在垂直方向强化联邦政府与州—地方政府合作的同时,在水平方向吸收更多的职能组织加入:除原有的国家安全和执法组织外,各融合中心接纳来自联邦政府卫生、教育和公共服务部以及劳工部的代表,州—地方政府主管教育、福利和社区服务的组织也有代表参与。

  

   (二)战术—实地实施层面

  

   在海外,“全政府”广泛应用于中东、非洲和亚太的具体行动;在美国本土,为适应反暴力极端主义需求,联合反恐特遣队强化与融合中心的合作,并在接受融合中心就反暴力极端主义提供的指导、培训和资助的同时,以“全政府”为指导,进一步吸纳联邦非传统安全组织代表和州-地方政府非执法部门代表参加。

  

   与此同时,美国政府继续为跨部门组织所需要的人才和资金提供制度保障。尽管将“国家安全职业发展”计划提升到战略高度,奥巴马政府推进该计划的举措仍是在前任确立的框架内继续,由于国会相关立法失败,奥巴政府提升该计划法律效力的努力无功而返,所谓“‘国家安全职业发展’计划”2.0并无实质性制度创新;“全球安全应急基金”的设立在国家安全某个问题领域实现了形式上的“以问题为导向的预算”,但在缺失统一国家安全预算的背景下,其他领域的跨部门合作资金仍无着落,继续流于在跨部门合作中“谁的资金多谁的影响力大”的弊端,而且,“全球安全应急基金”是否能够在提供资金方面为其他问题领域的跨部门合作提供值得效仿的模式,仍是未知数。

  

三、“大国竞争”与“全政府”的继续


   特朗普政府执政以来,美国国家安全战略以“大国竞争”为重点;国家安全人士继续将“全政府”应用于国家安全体制运行机制,为此类战略提供组织支持;但在为“全政府”应用绩效提供制度保障方面,美国政府乏善可陈,陷于停滞。

  

   (一)行动计划层面

  

   在华盛顿,美国国务卿迈克·蓬佩奥(Mike Pompeo)于2018年8月16日宣布,在国务院成立伊朗行动小组(Iran Action Group),伊朗行动小组不仅旨在整合国务院有关伊朗事务的资源,而且吸收国家安全界其他组织代表参加,事实上是在行动计划层面就伊朗问题进行协调、合作的跨部门组织。

  

   “选举安全”成为国土安全问题后,国土安全部的全国保护和计划分局(National Protection and Programs Directorate, NPPD)以“全政府”为指导,设立由国土安全部、联邦调查局、国家安全局和国家情报总监办公室代表组成的“选举(安全)特别工作组”(the Election Task Force),在华盛顿协调有关保护选举基础设施和抵制“外来影响”的行动计划。

  

   在海外,为适应与中国的战略竞争,美国太平洋司令部于2018年5月正式改组为美国印度洋—太平洋司令部(United States Indo-Pacific Command, USINDOPACOM)。印太司令部继续发挥太平洋司令部作为地区行动协调中心的作用,即成为美国驻印太地区各色国家安全组织和联邦政府其他组织的结点或汇集地,并以此为基础,协调美国政府在该地区的行动计划;在美国本土,散布于各地区的“融合中心”在协调、制定当地的保护选举基础设计行动计划中发挥重要作用。

  

   (二)战术—实地实施层面

  

   在海外,印太司令部与隶属国土安全部的海岸警卫队(the U.S. Coast Guard)协调、合作,将后者引入西太平洋的“航行自由行动”;在美国本土,为确保2020年大选安全,国土安全部政府协调委员会强化与州—地方政府接触,争取有更多的州—地方政府接受联邦政府帮助,与此同时,网络安全与基础设施安全局以“全政府”为指导,通过“选举(安全)特别工作组”和相关“融合中心”,向已经提出申请且获得联邦政府批准的州—地方政府提供情报、网络安全和执法领域的帮助。

  

   特朗普政府就任以来,行政当局和国会均未就保障“全政府”应用绩效的制度安排采取实质行动,此类缺失意味着自“反恐战争”以来美国政府推进“全政府”应用绩效制度保障的进程,最近两年陷入停滞。

  

   (作者:张帆,中国社会科学院美国研究所研究员。摘自《世界经济与政治》2019年第8期《一加一大于二?试析“全政府”在美国国家安全体制中的应用》)

  

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