李蕊佚:香港终审法院启动提请释法程序的要件

选择字号:   本文共阅读 254 次 更新时间:2019-09-20 00:19:22

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李蕊佚  

   摘要:  《香港基本法》第158条第3款仅对香港终审法院提请全国人大常委会释法的程序做了一般性规定。尽管香港终审法院后来通过四个判例确立了启动提请全国人大常委会释法程序的要件,但在司法实践中相关问题依然存在很多争议和不确定性。根据158条的立法目的,完善提请释法程序的要件必须立足于两个方面:既尊重中央的主权又尊重香港特别行政区的高度自治权,而且在两者并存的情况下尽量使得两者各自得到最大的尊重。本文将基于该立足点,围绕香港终审法院提出的“类别条件”和“有需要条件”,进一步从司法技术上探讨适用这两个要件的细节问题。

   关键词:  提请释法程序;类别条件;有需要条件;可争论性

  

   引言

  

   “一国两制”是全国人民代表大会(以下简称“全国人大”)依据《中华人民共和国宪法》制定《香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)的精神主线。《基本法》第158条第3款规定:“……香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释,而该条款的解释又影响到案件的判决,在对该案件作出不可上诉的终局判决前,应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释……”该条款是香港普通法系与中国大陆社会主义法系沟通与交流的主要渠道。但第158条第3款仅对香港终审法院提请全国人大常委会释法的程序做了一般性规定。

   操作中的一些具体问题,如什么情况下香港终审法院“需要”解释那两类条款,哪些条款的规定关乎“中央人民政府管理的事务”等,均未明确。尽管香港终审法院通过判例法确立了判断是否提请全国人大常委会释法的要件,[1]但在提请释法的过程中依然存在很多争议。回归至今,香港终审法院唯有在“刚果(金)”案中主动提请全国人大常委会释法。

   本文将首先梳理香港终审法院通过判例法确立的提请释法程序的启动要件,以及司法实践中产生的争议;然后提出完善香港终审法院启动提请释法程序要件的建议;最后在结论中对提请释法过程中出现的一些相关问题加以讨论。基于《基本法》第158条的规定,本文在思考如何完善提请释法程序的要件时始终基于两点考虑:①既尊重中央的主权又尊重香港特别行政区的高度自治权;②两者并存的情况下尽量使得各自都得到最大尊重。此外,为了确保中央的主权得到尊重和香港普通法系的完整性得以保护,《基本法》的起草者特意借鉴了欧盟的立法模式。[2]因此,本文在构思如何完善提请释法程序的启动要件时也依托了关于欧盟法初步递交程序的一些成熟理论和司法实践。

  

   一、判例法对提请释法要件的发展

  

   (一)“类别条件”和“有需要”条件的提出

   香港终审法院在“吴嘉玲”案中首次确立了启动提请全国人大常委会释法的几个基本要件。第一,“类别条件”(classification condition),即需要解释的争议性条款是否可以归为“中央人民政府管理的事务”或“中央和香港特别行政区关系的条款”。香港终审法院将所有能归到这两个领域的条款称之为“除外条款”(excluded provisions)。第二,“有需要条件”(necessity condition),即香港终审法院在审理案件时需要解释除外条款,并且关于除外条款的解释对案件判决将产生实质性影响。在流程上,香港终审法院认为首先应该考虑“类别条件”。[3]只有当有争议的条款同时满足“类别条件”和“有需要条件”,并且争议的理由和论据是“可争论的”“非显而易见的歪理”时,香港终审法院才有宪制责任启动提请全国人大常委会释法的程序。[4]

   虽然“类别条件”和“有需要条件”看似清楚明了,但香港终审法院在“吴嘉玲”案中却无法依据这两个条件判断是否提请释法。香港终审法院认为,“吴嘉玲”案需要解释的条款不是除外条款,但对该条款的解释将影响理解另一条除外条款的含义。为此,香港终审法院提出了“主要条款验证标准”,即只有当实质上影响案件判决的主要条款为除外条款时,香港终审法院才需要提请全国人大常委会释法。香港终审法院指出,主要条款验证标准旨在维护香港的司法自治,确保香港终审法院解释其他条款的能力不受全国人大常委会对除外条款的解释限制。[5]全国人大常委会没有直接否定“主要条款验证标准”。但在“吴嘉玲”案做出终审判决后,全国人大常委会指出,该案中有关条款涉及中央管理的事务和中央与香港的关系,香港终审法院未依照《基本法》第158条的规定在判决前提请全国人大常委会释法,而终审法院的解释又不符合立法原意。1999年6月26日,全国人大常委会发布了一份关于《基本法》第22条第4款和第24条第2款第3项的解释(以下简称“1999人大释法案”)。[6]

   (二)“类别条件”适用中的争议和发展

   “1999人大释法案”作出不久,“类别条件”在“刘港榕”案中又引发了争议。案件当事人主张,除非香港终审法院就除外条款提请全国人大常委会释法,其他情况下全国人大常委会无权解释《基本法》。香港终审法院没有支持原告的主张,认为第158条明确了全国人大常委会享有普遍的、不受任何限制的解释权;但同时强调“类别条件”是香港终审法院判断是否提请释法的前置程序。[7]“1999人大释法案”的序言明确指出,香港终审法院错误地将《基本法》第24条第2款第3项界定为非除外条款。[8]对此,香港终审法院承认其在“吴嘉玲”案中采取的“类别条件”判断标准虽然合法,但存在“合理性”上的缺陷,并谈及在今后的案件中有必要重新审视“类别条件”“有需要条件”和“主要条款验证标准”的合理性。[9]

   随后,在“庄丰源”案[10]和“谈雅然”案[11]的判决中,“类别条件”再度引发争议。香港终审法院在判决中清楚说明,即使全国人大常委会解释了《基本法》的某一条款,也并不表明该条款当然属于除外条款。香港出入境处处长的代表律师认为,判断某个条款是否属于除外条款,应当根据该条款的实施是否对中央人民政府管理的事务或中央和特区关系产生实质影响。但在参照第158条第3款的立法背景及立法目的解释该条款后,香港终审法院认为这种以实质影响作为条款分类的验证标准是没有理据的。首先,采用这种分类标准需要对某个条款实施之后所产生的影响进行事实调查,而在判决生效前法院是无法进行事实调查的。其次,这种分类标准意味着《基本法》的大部分条款(即使不是全部条款)都有可能属于除外条款;因为探究到最后,《基本法》条款的实施都可能对中央人民政府管理的事务或中央和特区的关系产生实质影响。这种分类标准无疑会影响到香港特别行政区的高度自治。因此,香港终审法院认为,判断某项条款是否属于除外条款的正确标准是考虑该条款的特性,即该条款是否具有涉及中央人民政府管理的事务和特区关系的特性。[12]

   (三)“有需要”条件适用中的争议和发展

   除了“类别条件”“有需要条件”在司法实践中也经常产生争议。香港终审法院在审理“刚果(金)”案时就涉及到“有需要条件”,即什么时候需要解释《基本法》。本案争议的焦点是,刚果是否享有绝对豁免权,进而可以阻止美国FG公司追债。如何裁判则取决于:香港法院是在所有案件中都认可绝对豁免权,还是仅在非商业行为上认可主权国家享有绝对豁免权。最终,香港终审法院以3:2的投票结果,决定提请全国人大常委会解释本案所涉及的《基本法》第13条、第19条。多数意见认为,国家豁免权属于《基本法》第19条第3款规定的“国防、外交等国家行为”;如果“国家行为”或“外交事务”的概念不明确,本案的争议就无法解决;因此,依据第158条第3款终审法院需要提请全国人大常委会解释第13条和第19条。[13]遗憾的是,多数意见并未借本案进一步细化“有需要条件”。香港终审法院仅做出了比较粗浅的定义,即“有需要条件”包含两个部分:A.需要解释;B.解释对判决产生实质影响。但这一定义并没有增强可操作性。因为终审法院始终未清楚界定A部分提及的“需要”,所以操作中依然存在这个问题——在什么情况下才视为“需要”解释?

   2013年香港终审法院在“外佣”案中再次错失发展“有需要条件”相关法理的良机。本案的争议是,外佣是否可以依据《基本法》第24条主张在香港享有永久居住权。香港政府认为外佣明显不符合普通法上对“通常居住”的理解,并建议香港终审法院提请全国人大常委会解释第158条,即明确“1999人大释法案”的特别陈述部分对本案是否具有约束力。[14]香港终审法院在判决中首先肯定了采用普通法解释第24条的观点,认定外佣不享有永居权;[15]接着指出,既然有争议的条款意思很清楚,也就无需提请全国人大常委会释法。[16]但香港终审法院给出的无需提请释法的理由却很难经得起推敲。根据《基本法》第158条的规定,一旦全国人大常委会做出了解释,香港法院在引用该条款时就应当以全国人大常委会的解释为准,而不能随意采用普通法的方式解释该条款。从而逻辑上,香港终审法院采用普通法上的解释方法解释第24条之前,首先应该判断全国人大常委会关于《基本法》第24条的解释是否约束香港法院。因此,香港终审法院在本案中未提请全国人大常委会释法是存在问题的。

   (四)“可争论性”适用中的争议

   最后,“吴嘉玲”案中提到的“可争论性”标准在香港终审法院的司法实践中呈现出两个面向。第一,只有当提请释法的主张至少是可争论的,而不是显而易见的歪理,才能提请全国人大常委会释法。在“吴嘉玲”案中,香港终审法院认为,如果该主张是不可争论的,提请释法的问题便告一段落;如果该主张是可争论的,法院就需要进一步考虑是否满足了“类别条件”和“有需要条件”。[17]可见,香港终审法院这时将“可争论性”与“类别条件”和“有需要条件”并列为提请释法的判断标准。但在“外佣”案中,“可争论性”被视为考虑是否提请释法的门槛,[18]而不是与“类别条件”和“有需要条件”并列的判断标准。[19]第二,条款的含义是否具有可争论性。如果案件所涉及的除外条款意思明确,便无需提请释法,直接适用即可。在“刚果(金)”案中,多数意见和以包致金大法官为代表的少数意见的分歧在于是否提请释法,但他们均赞同只有当除外条款合理地承载两种以上不同含义时,才需要解释该条款;如果该条款的含义很清楚,就无需解释,直接适用即可。[20]按照这种理解,“可争论性”就是“有需要条件”的一个前置条件。

  

   二、完善提请释法程序的启动要件

  

香港终审法院发展的提请释法程序的启动要件可以归纳成三个关键词类别条件”“有需要条件”和“可争论性”。首先需要厘清的是,是否应该将“可争论性”与“类别条件”和“有需要条件”并列作为提请释法的三个独立判断标准。如果提请释法的主张不具有可争论性,法院就没有司法权限及司法责任提请全国人大常委会释法。但在客观上,“可争论性”暗含于“类别条件”和“有需要条件”的考量之中,而不是独立的分析步骤。例如,在考虑提请释法的主张是否具有可争论性时,法院必然会审查有争议的条款是否属于“除外条款”;如果不属于,该主张自然是“显而易见的歪理”(不符合“可争论性”的要求)。此外,如果当事人主张的含义显然不是条款可能承载的含义,或条款显然不可能承载当事人主张的多种含义,就没有解释的争议发生,也就不“需要”提请释法。因此,“可争论性”客观上不能作为提请释法的独立判断标准;其用作评估是否满足“类别条件”和“有需要条件”更具合理性。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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