郭栋 胡业飞:地方政府竞争: 一个文献综述

选择字号:   本文共阅读 257 次 更新时间:2019-07-23 22:44:22

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郭栋   胡业飞  

   地方政府竞争是理解中国地方政府行为、尤其是中国地方改革与治理模式的重要视角。它源于西方的财政分权理论,在20 世纪七八十年代正式提出后,被广泛应用于各国地方经济发展和公共服务提供的相关研究中,并演化出“市场保护型联邦主义” “为增长而竞争”等新的理论解释,用于增进学界对发展型国家中地方政府竞争现象的理解。这一系列的理论发展成果,为理解中国的治理问题提供宝贵的理论借鉴。

   为在理论上更好地厘清地方政府竞争理论的整体发展脉络与研究现状,同时增进学术界对地方政府竞争问题的理解,本文对地方政府竞争理论相关国内外文献进行综述,对地方政府竞争的概念、观点演进、竞争路径、竞争结果与影响等一系列问题进行了细致梳理,并对该理论的未来发展进行了探讨,为学界开展后续研究提供参考。

  

   一、地方政府竞争的概念与理论演进

  

   (一)地方政府竞争的概念辨析

   尽管地方政府竞争是一个重要的理论概念,不过值得注意的是,中文的“地方政府竞争”概念在国际学术研究中往往以其他形式出现,类似的学术用语常用的是“辖区间竞争”、“地区间竞争”、“竞争性政府”和“竞争性联邦主义”等。

   上述概念用语之中,“辖区”与“地区”相比更强调地方政府在司法层面的含义,“辖区间竞争”指的是政府之间在“追求‘财政利益’的人在不同司法管辖区之间的流动”背景下的竞争。“地区间竞争”在现有文献中多是针对地方政府环境标准制定的相关情景。这一情景主要表现为,地方政府为吸引新企业和创造就业机会,通过降低当地环境标准来降低设在其境内的企业的污染控制成本,在这种情况下,地区间的竞争会导致过度的环境退化,从而形成了破坏性的竞争后果。“竞争性政府”理论具有以下内涵:地方政府作为纳税人与官员议价的工具,官员旨在形成对自身效用最大化的预算方案,而纳税人则通过投票、议会机制与官员进行博弈,博弈的结果是地方政府通过制度内和制度外的各种竞争促进了地区福利。在竞争性政府的分析框架下,横向和纵向的政府之间会产生资源与权力的争夺关系,通过政府的竞争最终决定公共物品的供给。之后,这一理论得到进一步完善,被用以解释美国各州政府利用税收、医疗、教育、养老、环境政策等手段,吸引劳动力、资本等流动性要素进入本地区从而提升自身竞争力的行为,地方政府竞争的前提在于生产要素的自由流动,竞争将有利于地方公共产品的有效提供。“竞争性联邦主义”理论则认为美国的联邦主义类似于市场竞争机制,其核心在于州的退出机制的建立,从而能够限制中央政府的活动范围和地方政府剥削公民的可能性,并促使地方政府提供更为友好的商业环境,进而推动各地区的企业发展和经济增长。这一概念框架也被引入欧盟的研究中并得到进一步细化,政府的角色可以分为“领土企业”(规定并执行适用于其管辖范围内居住和经营的所有人的规则和条件,不论公民或外国人),以及“俱乐部企业”(在各自的政体中定义和执行成员规则和条款),人们面对这两种角色的政府时有着不同的退出机制(退出“领土企业”等同于离开领土,退出“俱乐部企业”等同于放弃自己的成员或公民身份),据此,欧盟在采取竞争原则的时候,必须充分考虑政府在执行不同角色时的不同任务。

   综上可知,从概念本义来看,在与国际学术界的对话时,“辖区间竞争”和“地区间竞争”的概念能够更多地与中国的地方政府竞争相对应。本文的地方政府竞争理论涵盖国外“辖区间竞争”和“地区间竞争”相关研究,以及中国的地方政府竞争研究。

   (二)地方政府竞争理论的发展:三大观点的演进

   地方政府竞争理论的核心内容是解释这种竞争何以发生,并呈现何种竞争格局。相关研究首先发端于西方经济学中的财政分权理论,分权也是地方政府得以开展竞争的基础所在。早在18 世纪,《国富论》中就关注到了这样的现象,“土地是不能移动的,资本则容易迁移,土地所有人必然是他地产所在地的某国公民…… (资本所有者)则能够放弃让他遭受令人苦恼的调查,对他课征重的赋税的国家,他会把资本移往他能够更加容易地进行营业,或享受自己的财富的其他国家”。对类似现象的归纳,开启了地方政府竞争最原初的研究进程。20 世纪中期,随着被学界称为“用脚投票”理论的提出,有关地方政府竞争的研究开始大量涌现。“用脚投票”表现为美国的消费者、投票人身份二合一的公民希望寻求能够使得自己效用最大化的地方公共产品与所征收税收的组合,为此,他们会移居到能满足自身偏好的社区。因此,基于市场经济的基本原理,社区为了吸引具有纳税能力的居民,就需要在与其他社区的竞争中,更有效率地提供人们所需要的公共产品。此后,对于社区竞争的研究扩展到了地方政府层面,地方政府在履行某些职能时会比中央政府更有效率的假设得到论证。之后,Tiebout 模型在现实中的适用性在跨区域的研究中得到进一步验证。在“分权定理”的框架下:一方面,与中央政府相比,地方政府能够更接近民众,更了解其辖区内选民的需求,因此地方政府能够更加有效地提供符合当地居民期待的公共产品,因而,中央政府理应向地方政府放权;但另一方面,分权可能产生负面效应,例如社会福利等不具备直接经济收益的投资项目可能供给水平不足。

   以上的理论观点,也被学术界称之为“传统联邦主义”或“第一代财政联邦主义”,这也是地方政府竞争研究最重要的理论基础。“传统联邦主义”的提出,论证了地方政府竞争对于公共服务改善的意义,也体现了分权相较于集权的优势所在。在财政联邦主义有关地方政府竞争动力机制的论述中,对于地方政府竞争动力机制的解释主要包括三个方面。首先,基于资金、资源、技术、人才等要素的流动性,企业和居民能够通过“用脚投票”的方式向政府施加压力,使政府展开地区间竞争,以“财税竞争”“制度竞争”等方式,竞相以更有效率的方式提供公共产品和生产性基础设施。其次,联邦制下的分权通过瓦解中央权威,导致多个权威中心的存在,使得流动性要素所有者能够真正获得类似市场的退出权,从而引发辖区间竞争。再者,由于在采取普选制的国家,政治官员由定期选举产生,为了让本辖区内的选民感知到较相邻地区更好的公共产品与服务,地方官员有意识地通过税收等手段凸显本地在辖区间竞争中的优势。第一个方面更侧重于市场压力,第二个方面更侧重于经济动力,第三个方面更侧重于政治激励。

   然而,“传统联邦主义”有很严格的约束条件,例如要素和人员应当具有完全的流动性、信息是充分信息、政府是“仁慈政府”等,选民对地方政府的监督是保证辖区间竞争有效性的一个重要基础。因此“传统联邦主义”对许多发展中国家——尤其是发展型国家——内部的地方政府竞争现象缺乏解释力。事实上,中国在强大中央权力把控下地方政府间关系依然能够体现出一定的联邦主义特质。同时,“传统联邦主义”所强调的“用脚投票”“地方政府信息优势”等仅是地方政府提供公共产品的前提条件,而政治官员提供公共产品并保护市场并不是理所当然的。

   因此,钱颖一等学者结合中国政府分权改革的实践,提出了被称为“第二代联邦主义”的“市场保护型联邦主义”,用于解释为何部分发展型国家能够形成有效的地方政府竞争。这一理论关注到了发展型国家政府对经济主导权的掌握,从而将经济管理权力的分配纳入外生的央地分权制度安排中,并重点研究了地方政府保护市场的激励机制。该理论认为:一方面,中央政府将经济管理的权限下放,使地方政府拥有相对自主的经济决策权;另一方面,以财政包干为内容的财政分权改革中,中央向地方下放预算决策权并签订财政包干合同,意味着使得地方政府创造的财政收入越高,其留存就越多,预算外收入因为不与中央分享,对边际财政激励最强,这种中央对地方政府发展行为的可信承诺,使得地方政府有充分的激励保护市场,更多地伸出“保护之手”,扶持民营企业,推动地方经济增长。上述外生制度安排确定后,要素流动性条件下的地方政府竞争由于增加了救助低效项目的机会成本,能够促使政府减少对无效国企的补贴和救助,加快国企的民营化改革,并增加对生产性基础设施的投资。由于“市场保护型联邦主义”不依赖于不同等级的政府间关系,也不涉及个人权利和政治自由,因此西方式的民主并不是辖区间竞争有效性的必要条件。

   诚然,“市场保护型联邦主义”扩展了联邦主义理论对发展中国家的适用性,但由于其缺乏地方政府关于制度供给的政治微观基础、难以全面地理解中央政府在整个国家政治经济生活中的作用、忽视了分权有效的必要条件,难以分析分权的负效应,进而无法分析最优的政府间分权、政府层级和分权路径等问题,自提出伊始,就受到了学界的众多质疑。对于中国地方政府竞争的实际情况而言更是如此。尤其是1994年开始的分税制改革的实践,削弱了“市场保护型联邦主义”理论对中国地方政府竞争的解释力度。例如,“市场保护型联邦主义”认为,有效的辖区间竞争来源于分权对于中央权威的削弱和瓦解,然而,有研究发现正是中央集权而非地方分权促进了改革进而推动了中国经济的快速发展,反之,当中央缺乏足够的权威时,分权反而会加大中央对地方的监督难度,制约竞争积极作用的发挥。此外,“市场保护型联邦主义”赖以成立的基础之一,是中央政府具有推动商品和服务自由流动以及确保地方政府不陷入地方保护主义的能力,但由于预算软约束的存在和中国式财政联邦主义制度化的不足,中国政府缺乏相应的能力,地方保护主义大量存在,地方政府间的良性竞争难以实现,因此,中国的改革实践并不完全遵从于市场保护型联邦主义模型。

   为呈现“传统联邦主义”与“市场保护型联邦主义”的理论逻辑与不足,图1 进行了概述:

   在这种情况下,一种更新后的对中国地方政府竞争的理论认知,即“为增长而竞争”理论成为了学术界重点研讨的对象。相比“传统联邦主义”与“市场保护型联邦主义”,“为增长而竞争”理论将发展型国家的央地分权制度安排纳为地方政府竞争的内生变量,从而重新阐释了地方政府的竞争行为。该理论认为:相较于所谓的联邦主义模式,以中国为代表的一些发展型国家的中央政府选择集中权力,即将部分财税权力的上收,大大削弱了地方政府的“联邦”性质;同时继续下放经济权力,设置明确的、与晋升挂钩的考核指标,使地方政府竞争演变为一种中央驱动下的竞争活动。即,中央通过政治上的权力集中与经济上的继续分权,驱使地方官员为政治晋升开展“标尺竞赛”“锦标赛”。这一模式被认为不仅是中国干部管理制度的重要组成部分,也被发现与地方经济绩效之间具有显著的关联性。并且,由于央地分权制度被“为增长而竞争”理论认为是地方政府竞争的内生变量,因而,当中央对地方政府考核指标发生变动时,新的分权制度安排会重新塑造地方政府的竞争行为。因此,随着时间的发展,我们观察到,学界又相继提出了“为和谐而竞争” 、“为创新而竞争”等用于解释地方政府竞争动力的框架,这些研究不仅丰富了有关中国地方政府竞争行为的动机研究,也反映了近些年来中国政府治理模式的一些新变化。

不过,“为增长而竞争”的晋升锦标赛也受到了学界诸多的质疑,这些质疑主要围绕三个方面展开。首先,在理论假说上,以GDP增长率为判定标准的官员治理机制,意味着对中央政府实施权威空间的否定或削弱,这与中国政治集权现实相矛盾。其次,某些实证研究发现,在实际选拔官员的某些案例中,政治关系对官员晋升的意义似乎还要大于经济增长,使得“为增长而竞争”理论并不能在每一次实证测量中获得相近的结果。但这些质疑也面临挑战,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:政治学人 公众号

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