陶文钊:美国对华政策真的形成共识了吗?

——基于当前对华政策辩论的分析
选择字号:   本文共阅读 2211 次 更新时间:2019-07-14 23:53:56

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陶文钊  

  

   [内容摘要]随着特朗普政府《美国国家安全战略》报告的出台和挑起对华贸易摩擦,美国对华政策发生了实质性改变,美国舆情也更加严峻。但这并不是说,美国社会已经真正形成了对华政策的共识。一年多来,许多接触派前政府官员和智库学者发表报告和文章,进行公开辩论,批评政府的对华遏制政策,并提出各自的主张。辩论集中在三个问题上:过去40多年美国对华政策是否失败了?是否要终止对华接触政策?如何修正现行的对华政策?从接触派的大量言论可以看出,美国对华政策实际上并没有形成真正的共识。虽然有的知华派的主张也变得强硬了,但在美国政府非理性主义当道、对华强硬成为“政治正确”的情况下,这些知华派仍然秉持自由主义的理念,反对极端的思维和做法,客观而平心静气地思考中美两国关系并提出自己的主张,仍属难能可贵。

  

   [关键词]中美关系  对华接触政策  利益攸关方  合作性竞争

  

   英国《金融时报》2018年12月20日的一篇文章很肯定地说:“今年最令人吃惊的事情是美国国内对付中国共识的形成。它不仅超越了白宫和国会的分歧,也跨越了共和党和民主党的歧见,更弥合了商业企业和工会的矛盾以及全球主义者和民粹主义者的分歧。”

  

   然而美国是一个非常多元化的国家,对于各种问题都会有不同意见,在对华政策这样的大事情上就如此思想统一吗?诚然,特朗普政府出台了《美国国家安全战略》报告、《美国国防战略(摘要)》报告,把中国定性为“修正主义国家”,是美国最主要的战略竞争者。随后又挑起与中国的贸易摩擦,美国对华政策发生了实质性转变。报告发表后不久,前助理国务卿坎贝尔(Kurt Campbell)和前副总统国家安全事务副助理拉特纳(Ely Ratner)又发表文章,认为从尼克松访华40多年来美国对中国的接触政策失败了,美国决策者的初衷没有实现,特朗普政府的上述报告“朝着质疑过去美国战略的种种设想走出了第一步”。两位民主党政府的前高官出来为共和党政府的报告背书,这在美国外交史上确实是不多见的,它给人一种印象:似乎两党一致的对华政策已经形成。有一段短时间,华盛顿也确乎是“万马齐喑”,鲜有不同意见发表,中美关系的气氛变得非常紧张和压抑。

  

   但其实,现行美国对华政策究竟在多大程度上反映了美国社会的共识是很可怀疑的。早在2017年11月,当特朗普的对华政策正在酝酿剧变时,布鲁金斯学会副主席布鲁斯·琼斯(Bruce Jones)与多位学者就美中关系集体发声,认为把两国关系中的竞争与合作对立起来是一个伪命题,两国在经济和军事方面都是既有竞争,又有合作。在朝核问题上,两国若不是有共同利益,也有重合的利益。美国政府的两个报告发表后,就有学者如史文(Michael Swaine)立即撰文公开提出严厉批评。2018年7月特朗普政府开始对中国加征关税前后,布鲁金斯学会、凯托研究所等一些智库以及《外交》、《国家利益》等杂志及其网站就发表诸多分析文章,批评特朗普政府发起的贸易战。《外交》还对数十位国际问题专家发起问询调查,题目是《美中两国的国家利益是不相容的吗?》,结果赞成和反对者各为15人,还有5位表示中立。2018年12月,威尔逊国际学者中心基辛格中美关系研究所又就2018年的两国关系举行讨论会,与会者明确拒绝把两国关系称为冷战2.0版。2019年2月,由亚洲协会中美关系中心主任夏伟(Orville Schell)和加州大学圣地亚哥校区21世纪中国中心主任谢淑丽(Susan Shirk)牵头,由17位前政府官员和学者组成的研究团队发表题为《修正航向:朝着一项有效的、可持续的对华政策》报告,提出对现政府对华政策的不同主张。2019年2月中旬外交关系委员会举行了一次题为“未来美中关系”的辩论会,邀请委员会亚洲研究主任易明(Elizabeth Economy)、美中关系全国委员会主席奥林斯(Stephen Orlins)和拉特纳进行辩论。为了总结过去40年的美中关系,乔治城大学还发起了“美中全球议题对话项目”,不定期地邀请公共部门、商界和学界代表就美中关系进行讨论并制作视频节目(podcast)。2019年4月22日,该项目与布鲁金斯学会一起,邀请4位前政府官员进行讨论,题目是:《美国对华外交40年:哪些成功了?哪些没有?》。4位主讲人是布什政府国安会负责亚太事务的资深主任韦德宁(Denis Wilder)、奥巴马政府的助理国务卿帮办、助理国防部长施大伟(David Shear)、亚洲协会华盛顿办事处副主任、美国参加TPP谈判的代表温蒂·卡特勒(Wendy Cutler)、USTR前驻华代表詹姆士·格林(James Green)。

  

   2019年3月4日,布鲁金斯学会的卜睿哲(Richard Bush)与何瑞恩(Ryan Hass)发表文章,题目是《关于中国的辩论仍在进行》。文章指出,过去一年多来美国对华政策上的意见分歧,是政治上的温和派与极端派之间的辩论,在华盛顿出现的对华政策共识主要是“左边的进步主义者和右边的民族主义者的联盟”,认同这种共识的主要是安全问题上的鹰派、经济问题上的民族主义者和大战略派。实际上这种情况早就有过。北京政治风波后,1990年年初也有一个类似的联盟,即赫尔姆斯(Jesse Helms)与佩罗西(Nancy Pelosi)的联盟,他们都表示了对中国深深的失望。当然那时的情况与现在非常不同。当前,总统的声音放大了两国的分歧。文章指出,“美国对华政策并没有共识”,盖洛普、皮尤、芝加哥全球事务委员会的民调证明了这一点,对于绝大多数民众来说,中国不是他们关注的中心。

  

   卜睿哲与何瑞恩的文章不长,却说得入木三分。从2017年年底以来,美国对华政策的新辩论集中在三个问题上:40年的对华接触政策是不是失败了?美国应该结束对华接触政策吗?现行政策应该做什么修正?特朗普政府的两个报告实际上详述了遏制派的意见,本文偏重阐述辩论另一方接触派的看法。

  

一、争论之一:对华接触政策是不是失败了?


   (一)遏制派:破除关于中国的“幻想”

  

   2018年2月,约翰斯·霍普金斯大学国际关系高级研究院教授哈尔·布兰兹(Hal Brands)在《国家利益》上发表了一篇文章,题为《中国世纪?》。文章指出,正如罗伯特·卡根(Robert Kagan)、阿隆·弗里德伯格(Aaron Friedberg)、米尔斯海默(John Mearsheimer)等一再警告过的,中国的崛起可能是破坏性的。美国对中国崛起的反应之所以如此迟钝,一方面是因为中国实行了韬光养晦的策略,另一方面是因为美国对华政策是由应对中国崛起的一整套核心理念所决定的。接着他逐一批驳了这些理念。第一,20世纪90年代初,有人说,“中国的集权政府是短时间的现象,不久将出现更人道的政府”;第二,“负责任的利益攸关方”说,这不是佐利克(Robert Zoellick)的发明,早在20世纪90年代奥尔布赖特(Madeleine Albright)国务卿就作过类似表态,可见是民主、共和两党的共同理念;第三,“你把中国当作敌人,中国就会成为敌人”的所谓“自我实现的预言”,照此说法,决定中国行为的不是中国的主观愿望,而是美国的意愿;第四,“与其说美国担心中国的强大,不如说美国担心中国的羸弱”,奥巴马在2016年还曾经这样说,前助理国务卿帮办柯庆生还说,“中国太大了,不能倒”;第五,“中国是潜在的威胁,而不是今天的威胁”,从而放松了对中国的警惕。总之,布兰兹认为防止一个越来越自信的中国改变东亚秩序,甚至在全球挑战美国利益,是对21世纪美国治国理政的一个标志性挑战。

  

   曾任切尼副总统国家安全事务副助理的阿隆·弗里德伯格是宣传“中国威胁论”的老手,他认为在过去1/4世纪里,“美国对华政策越来越片面,华盛顿继续寻求与中国的接触,却没有在外交和军事上给予足够的投入来平衡中国不断增长的力量,也没有对向一个崛起的战略竞争者开放美国的经济和社会所带来的风险给予足够注意”。现在美国面临一个要竭力重塑亚洲和世界的中国,“这是历史性的挑战”,但不是突如其来的。

  

   外交关系委员会最近发表了前驻印度大使布莱克威尔(Robert Blackwill)的报告《特朗普政府的外交政策实际上比看起来的好》,充分肯定了美国政府的对华政策,指出,冷战结束后的历届美国政府都误解了中国的战略意图,乐观对待中美关系,而中国却在实现其大战略。他把历届美国政府对华“接触加对冲”的战略视同越南战争、入侵伊拉克一样的错误,“甚至是过去70年来美国最大的外交政策失误”。而特朗普政府看清了这一点,与其前任的政策实行了决裂。因此他给美国政府的对华政策打了B+。这三篇文章在支持美国对华政策的实质性转变方面具有代表性。

  

   (二)接触派:对华接触政策没有失败

  

   美国政府的两个报告一发表即遭到学界的批评。史文(Michael Swaine)在2018年3月撰文,尖锐地指出特朗普政府“通过指责北京蓄意颠覆整个全球秩序,寻求把美国及其他民主国家置于与中国的零和博弈之中”。史文在6月发表的另一篇文章中又指出,中国确实发生了一些变化,但这并不能为从根本上重新评估对华政策提供支撑;中国支持当前国际秩序的许多部分,包括为特朗普政府所拒绝和破坏的气候变化和多边贸易体制。

  

   2018年七八月号《外交》刊登了一组对前述坎贝尔、拉特纳文章的反馈短文,一些前政府官员,如芮效俭( J.Stapelton Roy)大使、前助理国防部长约瑟夫·奈(Joseph Nye)、柯庆生(Thomas Christensen)等都不同意“把过去几十年对华政策的许多成就一风吹”的看法,肯定“接触政策是成功的”,“建设性接触的政策很好地服务了美国利益”。芮效俭指出,认为美国对华政策是基于“改变中国”的设想,这是“一个错误的前提”,尼克松访华、卡特与中国建交都是为了“在与苏联的竞争中取得地缘战略上的利益”,而不是为了把中国变成民主体制的“虚无缥缈的梦想”。柯庆生和帕特莉霞·金(Patricia Kim)指出,中国决定与美国一起反对苏联霸权使苏联付出了巨大的代价,苏联在中苏和中蒙边境部署的军队远远多于在华约国家的驻军;在亚太安全问题上,中国默认了美军在亚太的存在,默认了美日同盟,而且“没有努力把美军撵出亚洲”;在台湾问题上,美国在其“一个中国”的政策框架下与台湾保持了强有力的关系;在经贸方面,从中国加入世贸组织后,美国对华出口增长快于对其他市场的出口,中国已成为美国第三大出口目的地;在国际问题上,“负责任的利益攸关方”的实践虽然令人失望,但不是完全的失败,中国在苏丹、伊朗核问题、朝核问题上与美国的合作是有成就的。亚洲协会的报告同样肯定过去40年“基于原则立场的接触政策……基本上是成功的”。

  

其他一些前政府官员和学者,如前助理国防部长傅立民(Chas Freeman,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国际关系研究》2019年第3期

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