陶文钊:苏联解体后美俄管理核武器扩散的经验与启发

选择字号:   本文共阅读 1643 次 更新时间:2018-12-19 16:38

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陶文钊  


(一)


苏联解体之初,美国在享受冷战红利时,也不是没有担心。作为冷战的遗产,前苏联留下来的核武器、化学武器的去向是对布什政府的一个重大挑战,尤其是核武器。苏联拥有能够打击美国本土的11000多枚战略核武器,以及至少15000枚战术、战地核武器。庞大的核武库80%部署在俄罗斯,20%分别部署在乌克兰、哈萨克斯坦和白俄罗斯。乌克兰拥有约1900枚战略核弹头和3000枚战术核弹头,超过英国、法国、中国所拥有核武器的总和。美国和俄罗斯都担心乌、哈、白三国缺乏足够的控制能力和安全保障,容易导致核科学家、核材料、核技术的扩散。尽管戈尔巴乔夫在辞去苏联总统时将战略力量的指挥权交给了俄总统叶利钦,但是乌、哈、白三国都宣布对本国境内的核武器拥有主权,不愿轻易交出对这些核武器的控制权。虽然美苏在1991年7月签署了《第一阶段削减战略武器条约》,但条约只有在上述五国批准后方能生效。而且由于戈尔巴乔夫所承诺要减少、销毁的核弹头及运载工具已分散在4个国家,俄罗斯要履行这个条约就有两个前提:第一,乌、哈、白三国的核武器必须全部运到俄罗斯,确保俄是唯一一个继续拥有前苏联核武器的国家,由俄罗斯按照条约规定统一处理。第二,乌、哈、白三国要以无核国家的身份加入《不扩散核武器条约》。为了落实这两条,在此后数年中,布什政府和克林顿政府与俄、乌、哈、白四国进行了持续磋商。四国之间,尤其是俄乌之间进行了反复交涉,美、俄、乌之间进行了多次三边谈判,终于达到预期目的。

对于布什政府来说,确保这个庞大的核武库对美国和西方不构成威胁是头等大事。核武器是由4国分别控制好,还是由俄罗斯一国控制好?布什政府内部有不同意见。国防部长切尼等认为, 核武器留在各国、由各国分别控制较好,核武器集中到俄罗斯会使俄变得太强大;乌克兰的核武器可以为保卫乌主权服务,防止重新崛起的俄罗斯对乌的侵犯。但以国务卿贝克为首的主流派的看法则相反,他们认为既然国际社会已经承认俄罗斯在国际条约和国际组织中是苏联的合法继承人,苏联解体后只能有俄罗斯一个核国家,这有利于防止核扩散;俄罗斯与其邻国进行核竞赛毫无好处,美国要努力推动乌、哈、白作出无核化的决定,尽快移除这三国境内的核武器,归由俄罗斯统一处理。贝克把它视为作为国务卿最后几个月工作的重中之重,并为此付出了巨大努力。

1991年12月5至9日苏联解体前夕,贝克访问了俄、乌、哈、白等国。核武器问题在此访中占首要地位。叶利钦向他保证,俄、乌、哈、白各自都会加入《不扩散核武器条约》,其中乌、哈、白三国将作为无核国家加入。叶利钦还表示,俄政府赞成对核武器和核技术进行严格的控制,乌、白已经同意销毁各自境内的核武器,哈萨克斯坦也没有异议。叶利钦的保证增强了贝克的信心。然后,贝克又从莫斯科飞往哈、乌、白三国。各国领导人都表示愿意推进完全销毁战略武器的进程,希望美国派专家前去帮助。乌总统克拉夫丘克向贝克保证:“乌克兰完全赞成彻底销毁战略武器和核武器……美国应该派专家来帮助我们解决销毁核武器的问题,不是我们先前设想的7年之内,而是在更短的时间里。”他还向记者表示,对于乌克兰来说,唯一的障碍是缺乏销毁这些武器的设备,如果美国提供帮助,“我们明天就会销毁它们”,“我们长期以来的梦想,我们最伟大的梦想是在2000年之前在我们的国土上没有一枚导弹”。白俄罗斯总统舒什科维奇也向美《国家地理杂志》记者表示,“我们有81枚可移动导弹,足以扫平欧洲和美国。但是我们要保卫谁呢?所以这些武器越早离开我们国家我们越高兴”。1986年发生的切尔诺贝利核电站事故刚刚过去几年,乌、白两国领导人还心有余悸,这是他们乐于与美国合作的原因之一。受到这次访问的鼓舞,贝克返美后于12日在母校普林斯顿大学发表演讲。演讲的主题是重申美国要确保在新独立国家中除了俄罗斯不会出现新的核国家,所有核武器均应处于“单一的统一授权管理”之下,乌、白、哈作为无核国家应遵守《不扩散核武器条约》,对核技术进行严格控制。他也保证美国会批准和执行《第一阶段削减战略武器条约》。一些美国观察家认为,这次演讲意味着遏制政策正式结束,一个新的时代真正开始了。凑巧的是,乔治·凯南本人当时也在场。

贝克访问之后,负责国际安全事务的副国务卿里济诺尔德· 巴硕罗缪夫(Reginald Bartholomew)即访问了俄、乌、哈、白四国。他向各国提出两种方案:一种是美国与俄罗斯签订《第一阶段削减战略武器条约》双边议定书,然后俄与其他三国分别签订类似文件,使条约所规定的国际义务多边化;另一种是美国与四国一起谈判,五国签订一个法律文件。俄罗斯强烈倾向于前者,但其他三国坚决主张后者,它们要求以平等的身份参与。当然只能照后一种办法去做了。

1991年 12月21日,在独联体首脑阿拉木图会议上达成了《关于支持俄罗斯继承苏联在安理会席位的决定》,表明俄罗斯作为苏联国际义务和权利的继承者的地位得到独联体国家的正式确认,当然也包括俄罗斯的核大国地位及其在国际核裁军领域所承担的责任与义务。同日,俄、乌、哈、白四国签署《关于对核武器采取联合监督措施的协定》,四国同意把《第一阶段削减战略武器条约》提交本国苏维埃批准;乌、哈、白三国承诺将把核武器运到俄罗斯,并根据国际条约加以销毁;三国还保证在1992年7月 1日前将本国境内的战术核武器运到俄罗斯中央拆卸基地。

白俄罗斯的问题解决得最顺利。1991年白俄罗斯境内有81枚SS-25型携带单个核弹头的重返大气层洲际弹道导弹。白议会于1993年2月批准了《第一阶段削减战略武器条约》,1994年8月以无核国家身份加入了《不扩散核武器条约》,1994年底将45枚洲际导弹及核弹头运到了俄罗斯,很快又将余下的导弹及核弹头运抵俄罗斯。哈萨克斯坦境内有104枚SS-18型导弹,这是前苏联威力最大的导弹,每枚可以搭载多达10枚核弹头。另外还有可携带核弹头的重型轰炸机。纳扎尔巴耶夫起先倾向于成为无核国家,但受乌克兰的影响,又有些迟疑;及至1992年5月,他回到了原先立场。哈萨克斯坦于1992年7月批准了《第一阶段削减战略武器条约》,1994年2月作为无核国家加入了《不扩散核武器条约》,到1994年底,哈境内的核武器及运载工具, 包括重型轰炸机都回归了俄罗斯。

虽然乌克兰总统向贝克保证得那么痛快,但实际情况却比较复杂。在清除战略核武器问题上乌克兰有四大关注:第一,清除这些战略武器后乌克兰的主权和领土完整能得到什么保证?第二,这些核弹头是有很高商业价值的,高丰度浓缩铀可以重新转换为核电站使用的低丰度铀,乌克兰要确保为此得到经济补偿;第三,拆毁洲际导弹花费很大,谁来承担这个费用?第四,怎样、在哪里、在什么条件下清除和拆毁核弹头及运载工具?历史上乌俄恩恩怨怨,当时两国又在黑海舰队的归属问题上产生争执:克拉夫丘克要求所有驻扎在乌的前苏联部队在法律上归属乌,军事人员都要效忠乌克兰,黑海舰队的去向就成了问题。乌打算把现有的战略核武器作为对俄的威慑手段,并以此作为向西方要求财政援助的筹码。到1992年1月乌的战术核武器已经有一半运到了俄罗斯。但乌议会中的民族主义者对此提出质疑,克拉夫丘克遂于3月12日宣布,乌将中止执行上年12月的协定,中止把战术核武器运往俄罗斯,因为乌没有得到保证,这些武器将确实被销毁,而不是重新部署。3月举行的独联体首脑会议期间,叶利钦与克拉夫丘克有一次关于核武器的艰难的会晤。叶利钦称俄罗斯对所有前苏联的核武器拥有所有权,克拉夫丘克拒绝这种说法,双方意见对立。但是,乌克兰也是把核问题放在乌克兰整个外交格局中来加以考虑的。乌希望其独立国家的身份尽快得到国际社会的真正认可,希望与美、欧发展关系,融入西方。如能实现这一目的,它与俄罗斯周旋就会有很大的空间;但如果核问题不解决,那就将成为与西方关系中的一大障碍。贝克公开声明,美国对前苏联国家的援助与它们落实各自关于核武器的承诺是挂钩的。在3月的独联体首脑会议之后,俄乌之间又进行反复磋商,终于就战术核武器问题达成一致,并成立了一个联合委员会监督战术核武器的运输和销毁,乌重新继续执行1991年12月的协定,在1992年7月1日前移除了乌境内的所有战术核武器,但战略核武器问题的解决则要困难得多。


(二)


早在俄、乌、哈、白成为新独立国家之前,美参议院军事委员会主席山姆· 纳恩(Sam Nunn)和委员会资深共和党成员理查德·卢格(Richard Lugar)对苏联核武器核设施可能失控的问题就表示了担心。1991年8月,山姆· 纳恩(Sam Nunn)访问了莫斯科,会晤了三日政变后刚刚被解除软禁的戈尔巴乔夫。苏联的事态使纳恩深感不安: 政变时期什么人控制了核武库?如果政变导致苏军分裂,会产生什么结果?苏联如果陷入动荡和混乱核武器的状况又将如何?11月19日,纳恩和卢格在卡内基国际和平基金会主席戴维· 汉堡(David Hamburg)帮助下安排了一次会议,约请哈佛大学核专家阿什顿·卡特(Ashton Carter)、斯坦福大学教授威廉·佩里(William Perry),以及布鲁金斯学会学者约翰·斯坦布鲁纳(John Steinbruner)来进行讨论。卡特在哈佛大学领导的一个小组刚刚结束了对苏联核武库的研究,佩里领导的团队一直在探究苏联庞大的军工系统。这次讨论产生了提出《1991年削减苏联核武器法案》(俗称《纳恩-卢格法案》)的想法。两天后,纳恩和卢格召集了两党部分议员的早餐会,介绍了他们打算发起向苏联提供援助以避免其核武器失控的想法,并得到同僚的支持。众议院军事委员会主席列斯·阿斯平(Les Aspin)也表示支持。许多议员担心,在苏联解体的过程中,在政治、经济处于混乱的情况下,核武器和核材料可能丢失、被盗、在黑市上买卖, 核科学家及工程技术人员可能会把他们的知识技能出卖给那些寻求发展核武器的国家。纳恩在国会辩论中说:“苏联仍然是一个核大国,但它所有接缝的地方都在崩裂。现有武器和武器材料、制造武器的知识和技能随着苏联经济以及传统的控制机制失去效用而与日俱增”。卢格说:由于监管系统的瓦解,“在核武器的运输过程中可能发生抢夺、偷窃、变卖或使用核武器和核材料的事件”。11月28日,《纳恩-卢格法案》作为《1992财年国防部授权法》的修正案以86票对8票在参议院获得通过,随后又在众议院口头表决中通过。该法规定,国防部每年从国防费用中拨出3到4亿美元用于应付苏联解体造成的核武器扩散危险,协助前苏联各国安全运输、储存、去功能化和销毁核、生物、化学武器,最初的重点是协助各国把核武器运到俄罗斯销毁。该法的正式名称是“国防部合作减少威胁项目”(The Department of Defense Cooperative Threat Reduction Program), 俗称“纳恩-卢格项目”。1991年12月,布什签署使之成为法律。

《纳恩-卢格项目》有3个明显的目的。第一,帮助前苏联国家销毁核、生、化武器及其他先进武器;第二,帮助这些武器的运输、存储、守护及去功能化;第三,建立不扩散这些武器的可核查的保障机制。该项目款项的使用有严格的规定:第一,款项从每年的国防预算之中拨付,事先须经国会两院四个委员会的批准,然后由国防部长斟酌决定;第二,此项目所需技术、工艺和设施都要根据“购买美国”的规定尽可能买自本国;第三,总统每年要就受援国的下列情况作证:1、各国都实施本项目中投入的资源;2、各国不从事超过合法的防卫需要的军事现代化;3、不在新的核武器中使用被销毁的核弹头的部件;4、各国对美国的核查給予配合;5、履行相关的军控协议;6、遵守国际社会公然的人权标准,包括保护少数民族的权益。由于美国的官僚程序,使该项目的实施手续繁琐,过程冗长:仅国防部内就涉及几个部门(副部长下属的“合作削减威胁办公室”、参联会、军事服务处、负责采购与技术的副部长办公室、特殊防御武器署),政府中涉及国防部、国务院、能源部、商务部等不同部门,然后又要在政府与国会之间周旋,美方的程序走完,还要与受援国谈判,因此项目的启动和进展比较缓慢。一开始项目主要着眼于确保核武器从乌、白、哈三国转移到俄罗斯的运输安全。

1992年是美国大选年,对选情的关注压倒一切,布什已经被共和党指责不关注经济,对防扩散形成牵制。为了促使这个项目启动并得到迅速进展,纳恩和卢格于3月率国会代表团访问了独联体国家。在访问归来的报告中,他们提出,项目资金不要仅用于俄罗斯,也要关注别的独联体国家;不能忽视消除化学武器;要重视独联体国家的军工转为民用生产问题,并提出了一些具体措施。他们还向总统直接汇报了访问情况。他们的报告和汇报为贝克团队对独联体国家的防扩散援助提供了一个基础。随后在1992年10月,国会通过了《支持自由法》,为“纳恩-卢格项目”增添了4亿美元资金,并扩大了该项目的范围,包括环境保护、为下岗的核项目官员提供住房等。还有1亿多美元被国际开发署用于人道主义援助。

1992年11月大选后,纳恩、卢格立即再次率参议院代表团赴独联体国家考察,会见了7位国家首脑。他们在访问后的报告中指出,发生单个的核事故的可能性大大增加了。虽然乌、哈、白均愿意移除它们境内的核武器,但它们缺乏可用的手段、经验和资源。一些俄罗斯军官也告诫访问团,乌克兰对核武器的安全监控正在恶化,如此下去,俄罗斯就无法保证武器的安全了。他们的报告把俄、乌、哈、白四国的核安全问题列为对美国首要的安全挑战,提高了政界和媒体对这一问题的关注度。两位参议员敦促两届政府在交接期间保持经常的沟通,呼吁政府既要制订完整的对独联体的政策,又要把精力集中在防止核扩散问题上,因为美国经不起“历史的断裂”。


(三)


1992年2月1日美俄两国首脑在总统度假地戴维营举行会晤。布什和叶利钦广泛讨论了两国关系的方方面面,包括核安全问题。叶利钦希望美国帮助防止核人才的流失。他表示,俄罗斯有2000名核物理专家,如能建立美俄联合研究中心,则可以为他们中的许多人解决生活和工作问题。同时他希望把“纳恩-卢格项目”下的4亿美元用于安全存储卸载的核弹头,他还打算进一步向美国销售浓缩铀。叶利钦担心萨达姆和伊斯兰恐怖主义分子从仓库里偷盗核原料来对国际社会进行讹诈,急切希望把哈萨克斯坦的核武器运到俄罗斯。

叶利钦的态度使贝克深受鼓舞。2月 5日,他在参议院外交关系委员会作证时说:“苏联的解体提供了百年未遇的机会在全世界实现美国的利益和价值观”,如果美国现在不花费几十亿美元帮助前苏联各共和国,今后也许不得不花费数万亿美元来应付出现的威胁。

2月 11日,贝克访问了车里雅宾思克。车里雅宾思克是前苏联两个设计和研发核武器的主要基地之一,建于1955年,即使在前苏联它也鲜为人知,贝克称它是“前苏联的黑洞”,他是访问该核基地的第一位美国官员。贝克一行参观了这里的核设施,但主要目的是会晤在此处工作的核物理学家。由于俄经济状况恶化,这些核科学家的生活都成了问题,他们未来的工作更面临着根本的转型,而试图开发核武器的国家正希望得到这里的科学家和工程技术人才,因此存在着严重的“人才流失”的危险,这是美俄都极为关注的。贝克的访问大大超过预定的时间,直到那天很晚才结束。贝克称,今天是“美妙绝伦的一天,就像做了一场神奇的梦”。俄罗斯通讯院士叶夫根尼·阿夫罗林向贝克递交了一份建议书,提出俄美两国学者建立一个联合委员会,协调包括军转民的重大项目事宜。3月11日,美国、欧共体、日本、俄罗斯发表联合声明,宣布四方将成立一个联合科技中心,美国将提供2500万美元,资助涉及核安全、环境保护和能源生产等方面的项目,尤其是防止前苏联的核专家流散到发展中国家。

但俄、乌之间的复杂关系妨碍了防扩散的进程。乌领导人向美方抱怨,“俄罗斯人把他们自己看作核心”,“俄罗斯人仍然抱着帝国心态”。乌方认为,作为一个主权国家,乌应该正式成为《第一阶段削减战略武器条约》的缔约方。俄外长科济列夫对贝克说:你们不介入,俄乌之间的关系就停滞了。哈萨克斯坦也希望保留一些核武器。

新情况引起布什政府的警觉。美方草拟了一份批准《第一阶段削减战略武器条约》的议定书,要求乌、哈、白三国签署,并确认无核地位。4月,美俄之间、美乌之间、美哈之间进行了密集的磋商。布什政府认定,在核问题上,只要搞定乌克兰, 哈方就好办了。5月上旬和中旬,美方邀请乌总统克拉夫丘克和哈总统纳扎尔巴耶夫先后访美,布什政府继续对他们进行劝导。5月6日,美乌首脑就双边关系发表联合声明,强调“防止核及相关技术的扩散是具有特殊紧迫性和需要特殊关注的问题”,美对乌方赞同批准《第一阶段削减战略武器条约》、放弃核武器并以无核国家身份加入 《不扩散核武器条约》表示赞赏。 乌方重申了在7月 1日之前移除所有战术核武器的承诺,保证根据《第一阶段削减战略武器条约》在7年之内移除其余核武器。美方将利用“纳恩-卢格项目”部分资金帮助乌实现上述目标,并在乌建立一个国际科技中心,帮助乌武器科学家和工程技术人员长期的军转民项目的进行,以增强乌的科研和开发能力。贝克与克拉夫丘克还字斟句酌地确定了他即将发给布什总统的信的措词,这封保证信落款日期是1992年5月 7日,但直到《里斯本议定书》签字以后才发给布什。

在与乌、哈两国进行沟通并达成基本一致后,5月 23日至24日,贝克与俄、乌、白三国外长和哈萨克斯坦首席外交秘书在里斯本举行会晤,签署了《削减战略武器条约议定书》(《里斯本议定书》),其中规定,乌、哈、白作为《第一阶段削减战略武器条约》缔约国苏联的共同继承国共同履行条约规定的义务;三国将其领土内的3250枚战略核武器以及全部战术核武器运交俄罗斯处理,并在“尽可能短的时间内”以无核国家身份加入《不扩散核武器条约》。美国终于达到了目的:在前苏联国土上只有一个核国家!甚至就在签约仪式前,乌克兰外长佐兰克还说,他不知道自己是否会签议定书。贝克生气地说,如果乌克兰不签署,就不会得到美国的援助,它与西方的关系立即就会恶化;如果乌放弃核武器,乌俄关系会得到改善,乌与西方的关系也会大不一样。贝克担心有人在最后一分钟发生动摇拒签议定书,为防止节外生枝,签字仪式上没有安排任何人发表讲话,没有安排记者提问。仪式持续了6分钟,大功告成!科济列夫在一份书面声明中说:“这是近年来谈判达成的最重要的国际协定,它反映了当今的政治现实,反映了一个事实,即新独立的国家已经登上了国际舞台”。

在签署《里斯本议定书》的同时,与《里斯本议定书》内容相同的克拉夫丘克5月 7日致布什的信也发了出去。但信中没有强调要把核武器运到俄罗斯去销毁,也没有提及对销毁进行国际监督。显然乌克兰还有疑虑。针对这种情况,布什于10月 26日致函克拉夫丘克,阐述了美方立场。信中强调,乌的核武器需要运到俄罗斯去销毁,在乌销毁核武器的建议与乌先前的承诺不符,而且真要这样做,除了成本高昂,时间也要很长。美国支持乌对销毁核武器进行监督的要求。布什还保证对乌拆毁导弹和发射装置给予技术和财政的援助,美国将支持乌军转民的工作,支持乌从俄出售浓缩铀的收益中取得适当份额。

1992年美乌双方也在讨论乌克兰无核化的花费。乌提出需要1.74亿美元。12月4日布什在信中告知克拉夫丘克,美国准备先期提供1.75亿美元(“纳恩-卢格项目”资金)援助,后续的财政将随着乌无核化的进展继续提供。克拉夫丘克在12月24日与布什通电话时对此表示感谢,并称,议会正在审议《第一阶段削减战略武器条约》,他相信会通过的。在此前后,克拉夫丘克多次公开表示,他与议员们经常就条约进行沟通,议会通过应该没有疑问,但可能有若干保留意见。美方认为乌克兰是在玩拖延战术。美国官员公开、私下不断敦促乌加快行动。在12月的北大西洋理事会会议上,美国务卿伊格尔伯格(Lawrence Eagleburger)又对乌施加压力,称乌不及时采取行动“必将影响美乌双边关系”。布什在12月30日又致函克拉夫丘克,敦促乌别等美新政府就任后再批准条约,称立即批准条约将使两国关系获得新的势头。

在《里斯本议定书》签署之后,美参议院于1992年10月批准了《第一阶段削减战略武器条约》。俄最高苏维埃在12月批准了条约,但附带了一个条件:乌、哈、白三国必须“以无核国家身份”加入该条约。


(四)


乌克兰悬而未决的核问题是克林顿政府面对的一个重要的外交和安全挑战。克林顿就任后即于1993年1月 26日与克拉夫丘克通电话,敦促乌批准《第一阶段削减战略武器条约》,加入《不扩散核武器条约》,并称,他的政府在美乌关系中不仅重视安全问题,同样重视经济和政治问题,并鼓励乌与《国际货币基金组织》开展合作。2月,国务卿克里斯托弗又给乌外长兹棱科写信,敦促乌批准条约,称白俄罗斯已经批准了条约,该是乌克兰采取行动的时候了。3月当兹棱科访问美国时,克里斯托弗又强调,美希望与乌发展全面的关系,希望在信贷和投资方面提供帮助,但核问题是笼罩在整个美乌关系上的乌云,不解决条约批准问题,双方所希望的强有力的双边关系难以发展。兹棱科强调对乌安全担保的重要性。克林顿会见兹棱科时,也强调批准条约是改善美乌关系的“前提”。4月众议员多数党领袖盖普哈特( Dick Gephardt)率领国会代表团访乌,带去了克林顿给克拉夫丘克的信,其中再次强调,双边关系的未来发展取决于乌遵守它作出的核承诺。也是在4月,乌总理库奇马应国会农业委员会的邀请,预定有一次访美之行。库奇马当然希望见到政府高官,但克林顿政府回答说,总统和国务卿那时都要出访,见不了他。今年稍晚,在乌批准了两个条约之后,将欢迎他来美访问。国务院官员还把这一消息泄露出来。以拒绝乌总理来访作为对乌核政策的惩罚。这几乎是对乌的公开侮辱。乌方抱怨,美国政策只能使乌议会更不愿意批准条约。

乌克兰从一开始就要求美国给予安全担保,布什政府起先对此并不热心,后来政策有微调,但主张担保不可能是使美国承诺保卫乌克兰的具有法律约束力的双边条约。1992年秋美国驻乌大使洛曼 ·波巴蒂克与乌副外长鲍里斯·塔拉苏克就安全担保的文本进行了磋商,塔拉苏克1993年1月又去华盛顿进行商谈,并受到布什总统接见。乌克兰同时得到了俄罗斯的担保文本。两个文本非常接近,只是在美国的文本中强调了欧洲安全合作理事会的框架,而俄罗斯的文本突出了独联体的概念。美俄之间经过一再商量,不再在安全担保中提及独联体。克林顿政府同样认为,担保只能是政治上的,而不是具有法律约束力的,因为后者必须得到参议院的批准,就会增加许多麻烦。国务院法律顾问斟酌了措词,认定只能用“assurances”, 而不用“guarantees”,后者是有法律约束力的保证,是美国向北约盟国提供的安全担保。

1993年2月,美俄就对俄经济补偿达成协定,俄罗斯在20年内把500吨丰度为95%的高浓缩铀转换成15000吨丰度为5%的低浓缩铀,售予美国供核电站使用,这项合同俗称“吨级换兆瓦”协定。美方还告诫俄方,乌克兰也必须得到充分的经济补偿。美方清楚,“纳恩-卢格项目”的资助会主要用于俄罗斯,但乌克兰也应该得到相应的部分。克林顿在1993年1月给克拉夫丘克的电话中重申了布什政府的这一承诺。

《里斯本议定书》的达成没有消除乌克兰国内的不同意见,议会不愿如此之快就放弃核威慑。1993年2月乌议会审议《第一阶段削减战略武器条约》时,有议员提出乌应当把SS-24洲际导弹保留下来,卸掉核弹头,换上常规弹头;有的主张把履行《里斯本议定书》的期限放宽到14年,而不是7年,等14年后再加入《不扩散核武器条约》;有的建议在头7年中销毁SS-19导弹,在接下来的7年中销毁SS-24导弹,并加入《不扩散核武器条约》;相当多的议员称,乌不能以无核国家身份加入《不扩散核武器条约》,这与事实不符,作为苏联的共同继承国之一,乌是“拥有”核武器的;许多议员认为,乌已经走得太快了,而没有得到足够的政治担保和经济援助。议员们众说纷纭,表决被迫推迟。4月,乌162位议员发表声明,公然称乌为“核国家”。他们的逻辑是,如果乌没有导弹、没有轰炸机、没有核弹头,它怎么有资格批准《第一阶段削减战略武器条约》和《里斯本议定书》,怎么能够承担这些文件所要求的销毁战略核武器的国际义务呢?在这种政治氛围中,乌政府本身也摇来摆去,使局势变得更加扑朔迷离。乌国防部长莫罗佐夫声称,乌可以在《不扩散核武器条约》中取得“暂时拥有核武器国家”的特殊地位(条约中当然没有这种特殊地位);乌总理库奇马以议员身份表示,“乌克兰应当确定是个临时核国家”。克拉夫丘克本来不是强有力的领导者,既然议会里有如此之多的不同声音,他正好拿议会作挡箭牌。《第一阶段削减战略武器条约》成了乌议会中不受控制的政治足球。7月2日,乌议会以226票对15票的表决通过《乌克兰外交政策指导方针》的文件,认定乌对其领土上的核武器拥有所有权,称“乌克兰因为历史的原因取得了自己的核武器, 但不准备使用这些武器”。美俄都把这种主张视为接近于宣称乌克兰的核国家地位了。美国国防部副部长佩里将乌从先前勉强作出的承诺后退视为“我们当今在世界各地面临的对国际和平与安全最大的单个威胁”。为了使乌议员全面了解美方立场,美派专家去基辅会晤议员,向他们解释美支持乌无核化的技术方面的情况。

《里斯本议定书》达成后,俄乌也在继续就相关问题进行谈判。俄方表示愿意考虑乌方利益,如对乌的安全担保,以及提供等值的低丰度的铀燃料棒作为对从乌运到俄的战略武器中的高丰度浓缩铀的补偿,但乌要答应把所有核弹头都运到俄罗斯。乌方称,乌“有权利拥有核武器”, 还没有决定在何处销毁核弹头。俄方坚决反对乌方关于核武器“所有权”的说法,表示乌议会早先已经宣称乌是一个无核国家,怎么现在又变为有核国家了呢?

7月下旬,乌国防部长访美,试图寻求美国认可乌从“临时核国家地位”转变为“过渡性的核国家地位”,遭美方拒绝。7月30日,乌议会常设外事委员会主席表示,乌将继续保留“部分核地位”, 即在1995年《不扩散核武器条约》进行再次审议之前保留46枚最先进的SS-24洲际导弹。8月5日,俄政府发表声明称,基辅的举措“将给国际稳定和安全带来非常严重的后果……这是一个危险的先例,那些核门槛国家可能会照此办理”。

在8月的谈判中,俄乌双方终于就补偿问题达成一致:乌方同意把所有战略核弹头运到俄罗斯,在俄进行拆解,并为此得到补偿;俄方将向乌方提供相当于这些核武器中的高丰度浓缩铀的低丰度铀燃料棒(扣除转换的费用),乌克兰此后也不再提对核武器的“所有权”了。


(五)


1993年5月,克林顿政府就美乌关系进行了跨部门的政策评估,对政策进行了微调:美国要与乌克兰发展广泛的国家关系,包括政治、经济援助和安全关系,核问题的解决是美乌关系中的重中之重。克林顿政府主张,第一,不再坚持立即将核武器运出乌克兰,可以首先将核弹头从导弹上卸载,尤其是SS-24洲际导弹的非现役化,把核弹头存放在乌克兰的存储装置里,直到问题最终解决;第二,如果乌克兰采取具体措施卸载核武器,并承诺批准《第一阶段削减战略武器条约》,美国就向乌提供“纳恩-卢格项目”下的资金援助。5月,负责独联体事务的无任所大使塔尔伯特( Strobe Talbott)到基辅访问,以推销克林顿政府的新主张,评估乌的需求。塔尔伯特向克拉夫丘克递交了克林顿的信,其中授权塔尔伯特谈判美乌全面双边关系,包括经济和安全问题。塔尔伯特再一次清楚表明,核问题已经成为双边关系的障碍,并表示,如果俄乌之间有什么问题难以解决,美方可以从中斡旋。克里斯托弗在5月 11日在参议院外交关系委员会作证时再次强调,美方希望看到乌方就两个条约立即采取行动,然后双方便将就合作与伙伴关系的广泛议程采取措施。6月,国防部长阿斯平访问乌克兰,建议乌政府将SS-24洲际导弹非现役化,美方将此视为一种值得欢迎的积极进展。此外,克林顿政府还敦促欧洲各国政府利用各种机会与乌克兰讨论核问题,告诉乌政府,除非朝着批准两个条约的方向努力,否则不能指望从欧洲得到援助。

6月 12日,克林顿与克拉夫丘克通电话,表示愿意提供食品信贷和援助,但明显把乌批准《第一阶段削减战略武器条约》与经济援助联系起来。7月3日,克拉夫丘克致函克林顿,希望即将召开的东京七大国首脑会议讨论对乌援助问题,还提出了要求。但美方并不热心,七国峰会也没有采取具体行动。乌官员得到的反馈是:直到它履行了先前关于无核化的承诺,乌克兰不能指望取得完全的国际地位。

7月底,乌国防部长莫罗佐夫访美。阿斯平表示,布什政府承诺的1.75亿美元即将拨出,而不再等待乌批准两个条约;他再次强烈要求乌将SS-24洲际导弹纳入卸载范围。莫罗佐夫表示,从乌国内政治来说这非常困难。阿斯平称,如将SS-24洲际导弹排除在卸载范围之外,不仅将使俄罗斯感到不安,而且也将使美国会难以认可“纳恩-卢格项目”对乌的援助。


(六)


7月初在东京举行七国峰会时,克林顿与叶利钦同意通过美-俄-乌三方谈判来解决乌克兰的核问题,包括安全担保,使俄乌关系走出僵局。实际上,美国一直都介入这一问题,美俄、美乌分别有过多次磋商,但直到1993年8月之前三方没有坐在一起进行过谈判。第一次三方会议于8月举行,塔尔伯特、塔拉苏克、俄副外长马梅多夫等分别代表三国出席。谈判的焦点在于,乌克兰不仅对战略核武器要求经济补偿,而且对战术核武器的浓缩铀同样要求补偿,俄方不同意。塔尔伯特向俄方建议,乌欠了俄巨额天然气债务,鉴于乌的财政状况,俄实际上是收不回这笔钱的,那就不如把这笔债务购销充作对乌的经济补偿。但遭俄方拒绝。此后,美方更直接地介入,美驻俄大使皮克林、驻乌大使米勒与马梅多夫、塔拉苏克经常性的磋商成为一种机制。

为了推动乌无核化的进展,克里斯托弗于10月进行了他任内对乌的首次访问。克拉夫丘克表示,乌议会只有在得到大国的安全担保,并得到充分补偿的情况下才会批准,并加入《不扩散核武器条约》。克里斯托弗向乌方表示,美国对乌的经济支持不与核问题挂钩,他承诺1.75亿美元用于核武器的安全卸载,并提供1.55亿美元的经济援助。

11月 18日,乌克兰议会批准了《第一阶段削减战略武器条约》和《里斯本议定书》,但提出了13项附带条件,诸如《里斯本议定书》中关于要求乌作为无核国家 “在尽可能短的时间内”加入《不扩散核武器条约》部分不具有约束性;乌将销毁36%的战略导弹和42%的核弹头,而不是全部核弹头、洲际导弹、轰炸机和导弹库;乌对其领土之上的核武器拥有“所有权”,清除这些核武器取决于安全担保、财政援助,以及是否为1992年运抵俄罗斯的战术核武器得到补偿。这些附带条件使美、俄惊愕不已;克林顿政府坦率地向乌政府表达了不满,克林顿本人也致电克拉夫丘克,敦促使无核化进程回到既定轨道。11月 19日,克拉夫丘克发表声明称:“我们必须放弃(这些核武器), 这是我的一贯观点,以后也不会偏离”,并表示他将向1994年3月选举产生的新议会重新寻求批准《第一阶段削减战略武器条约》和《不扩散核武器条约》。

克林顿预计于1994年1月中旬访问莫斯科。美方官员设想乘此机会实现美、俄、乌三国首脑会晤,把乌克兰无核化进程中悬而未决的问题敲定下来。美方加紧了相关准备。由塔尔伯特、佩里、副防长卡特、俄副外长马梅多夫组成的代表团访问了乌克兰,为三国首脑会晤打前站,乌副总理施马洛夫率领的乌代表团(包括塔拉苏克)与美、俄代表团进行了认真谈判,12月 17日三方就有关议题达成一致,但没有形诸文字:关于乌在多长时间里把核弹头运到俄罗斯,乌副总理施马洛夫表示,乌准备在1996年6月 1日之前把所有核弹头都运到俄罗斯,但出于国内政治原因,不宜公开宣布这个日子;乌方仍然坚持要取得1992年运到俄罗斯的战术核武器的补偿,俄方指出,俄准备勾销乌欠俄的部分天然气债款作为补偿,但俄不能公开这个承诺,担心哈、白两国也会提出相同的要求。美方同意这两点不必在最后的文件中写明,这样在后来的正式文件中关于“日期”和战术性核武器的补偿问题没有再提起。1月6日,乌方代表团又访问了华盛顿;10日,美方代表又访问了莫斯科和基辅,以完成最终的协定文本磋商。乌方到最后仍然希望提出一些保留条款,遭美方拒绝。美方坚持,关于内容的谈判已经结束,现在要做的事情是核对文本,使俄、乌、英三种文本相互之间完全吻合。美、乌还同意,克林顿在到访莫斯科之前,在基辅作短暂停留,在三国领导人会晤前会晤克拉夫丘克,以示对乌的尊重。

1994年1月 12日,克林顿抵达基辅,克拉夫丘克却又有了新的想法。克林顿劝说克拉夫丘克,现在媒体都在等着三边文件的签署,在这种时候变卦,既是3位总统个人的失败,也将严重伤害美乌关系。克拉夫丘克终于打消了这些想法。14日,美、俄、乌三国总统在莫斯科签署了三方协定,主要内容是:

——乌方重申,乌将在尽可能短的时间内以无核国家身份加入《不扩散核武器条约》,承诺将所有核弹头在“尽可能短的时间内”运往俄罗斯销毁,包括在10个月之内将SS-24洲际导弹上的核弹头卸载下来,运往俄罗斯;

——俄罗斯承诺对从乌以及哈、白运来的核弹头中的高丰度浓缩铀迅速以低丰度铀燃料棒的方式提供相应补偿;美俄将与国际原子能机构进行充分合作,将乌所有与核有关的活动置于国际原子能机构的安全保障之下,并使从俄向乌核电站返还燃料棒的工作得以顺利进行;

——一旦《第一阶段削减战略武器条约》开始生效及乌以无核国家身份加入《不扩散核武器条约》,美、俄即根据赫尔辛基决议向其提供安全担保(security assurance),包括尊重乌的独立、主权和现有边界内的领土完整;不对乌施加经济压力;一旦乌成为核侵略或威胁使用核武器的受害者,美、俄将立即诉诸联合国安理会向作为无核国家的乌提供援助;美、俄将不对包括乌在内的无核国家和《不扩散核武器条约》成员国使用核武器;英国作为《不扩散核武器条约》文本的第三存放国也将加入对乌安全担保;

——美国将重申为核武器的安全销毁和热核材料的存储提供技术和财政上的援助,包括提供《合作减少威胁项目》下的8亿美元资金,并至少将其中1.75亿用于乌克兰的核武器销毁。美国会还将为《合作减少威胁项目》争取更多资金。

同日,美俄之间还达成了《高丰度浓缩铀购销协定》,这一协定是1年前两国达成的“吨级换兆瓦”协定的继续。协定规定,俄罗斯将向美出售从2000枚核弹头上拆除的500吨高丰度浓缩铀,价值120亿美元,以维持美15个反应堆的运转。售铀所得收入由俄罗斯与乌、哈、白三国分享。合同有效期20年。美方将先期支付6000万美元。在此后20年中,美国电力的10%是由俄罗斯售予的铀生产的。

在签字仪式后的记者招待会上三位领导人都对条约表示赞赏。克林顿说,原来对准美国的1500枚核弹头现在要移除了,这当然增进了美国的安全;移除了这些核弹头,减少了核事故、核间谍和核恐怖的危险,因此也增进了俄乌两国的安全。克林顿和叶利钦还呼吁把《不扩散核武器条约》无条件地延长到1995年,支持所有未签字国加入该条约。双方重申在最短期内缔结《全面禁止核试验条约》,呼吁各国在谈判这一条约期间冻结核试验。

2月3日,乌克兰议会以260比3的表决结果无条件批准了《第一阶段削减战略武器条约》和《里斯本议定书》,但没有同时批准乌克兰以无核国家身份加入《不扩散核武器条约》,议会表示在批准之前要得知关于经济补偿和安全担保的更多细节。当克拉夫丘克3月初访美时,美方把对乌的一揽子援助增加到7亿美元,一半用于无核化,一半用于经济援助以支持经济、政治改革。3月,乌开始把60枚第一批战略核弹头运到俄罗斯,4月,乌开始接到从俄运来的用于补偿的燃料棒。


(七)


1994年 7月,乌克兰总统换届,前总理库奇马成为新总统。7月底美国副总统戈尔对华沙有一次预定的访问,他顺便访问了基辅。戈尔在会晤库奇马时建议,利用即将于12月上旬在布达佩斯举行的欧安组织首脑会议,完成三边文件中规定的程序,包括向乌提供安全担保,并邀请库奇马在此前于11月访美。受到鼓励的库奇马公开保证,他将寻求议会批准乌克兰加入《不扩散核武器条约》。美方官员与俄、英磋商,敲定了对乌安全担保的文本,内容与上述三方协定内容相同,但更详细、具体,并经乌方认可,尤其是其中有这样的表述:“各方将在导致产生问题的形势出现时进行磋商”,这一条款实际增添了争端解决机制,乌克兰看重这一点。克林顿政府又鼓励乌方在库奇马访美(11月21至23日)之前寻求议会批准《不扩散核武器条约》,称那将为美乌首脑会晤营造良好的政治气氛。

戈尔的访问及上述一系列安排对库奇马是一个推动。他在议会发表演说,敦促议会尽快行动。11月16日,乌议会以301比8票的表决结果批准了乌克兰加入《不扩散核武器条约》,但议会决议并未确认乌是无核国家,相反,它宣称乌是核武器的拥有国,这确实反映了90年代许多乌克兰人所持有的看法:作为前苏联的共同继承国之一,乌克兰是拥有核武器的,但是乌现在愿意成为无核国家。俄方对这一表决结果感到不满,许多美国官员也感到沮丧。但国务院法律顾问认为,美、英、俄三国作为《不扩散核武器条约》批准文书的存放国,有权对乌克兰议会的模棱两可的决议作出解释,这一文件可以被视为是批准以无核国家身份加入条约。白宫遂于17日发表声明称,乌议会的表决为乌以无核国家身份加入了条约扫清了道路,将为美乌合作开辟新篇章。但俄罗斯仍持不同看法。俄外交部17日的声明称,乌议会的表决“使乌的身份模糊不清。乌到底是以有核国家还是无核国家的身份加入条约,这是必须回答的问题,因为《不扩散核武器条约》批准文书的存放国正在敲定给予乌作为无核国家的安全担保”。俄方要求乌议会进行重新表决。但美方认为重新表决不可行,乌议会不会来回答俄方提出的问题。而且乌政府已经表示将议会决议交付美、俄、英三国作为加入《不扩散核武器条约》的法律文件。

库奇马于11月对美国进行了成功的访问。但乌议会决议的问题仍然没有解决。美方设想,当库奇马在布达佩斯把议会批准的决议交给克林顿、叶利钦和英国首相梅杰时,同时递交一项外交照会,在照会中明确指出乌克兰是作为无核国家加入条约的。俄方同意了这一设想。但该项照会的起草仍然是艰难的工作。直到举行会议的12月5日当天凌晨,照会文本才最后敲定下来。几小时后,在精心准备的签字仪式上,库奇马把外交照会和议会批准决议交给美、俄、英三国领导人,照会清楚表示,乌克兰是作为无核国家加入《不扩散核武器条约》的。然后,4位领导人签署了对乌克兰的安全担保。在峰会上也对哈萨克斯坦和白俄罗斯提供了类似的安全保证。乌克兰是把这一担保视为国际条约的,并把它编入了乌克兰的《国际条约集》之中。接着克林顿、库奇马、叶利钦、纳扎尔巴耶夫和卢卡申科交换了使《第一阶段削减战略武器条约》生效的文件。

从1994年起,从SS-19、SS-24以及空射巡航导弹上卸载下来的核弹头用火车源源不断地运送到了俄罗斯的销毁工厂。俄罗斯则把用于补偿的低丰度铀 燃料棒运往乌克兰。到1996年 6月1日,乌克兰终于将所有核武器和运载工具运到了俄罗斯。乌克兰还使用“纳恩-卢格项目”的资金拆毁了导弹库,2001年10月,乌克兰拆毁了最后一个地下导弹库。这是《第一阶段削减战略武器条约》所计入的最后的发射装置。

(八)

第一,前苏联作为拥有庞大核武库的国家,它的核武器又分散在4个国家,在它解体的相对动乱的时刻,发生核武器、核材料、核装置、核技术扩散的风险较高,在上世纪90年代初是国际社会面临的最大安全威胁,但这种扩散没有发生,这是国际军控和防扩散历史上的重大成功。美国、俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦、白俄罗斯等国领导人和政治家采取了恰当、明智的措施,进行了卓有成效的合作,对防扩散作出了贡献。纳恩、卢格参议员是有远见的,应该在军控和防扩散史上得到肯定。这些国家的决策者和政治家当然首先是从本国利益出发来考虑问题的,但核扩散同样是对整个国际社会的严峻挑战,防止核扩散符合国际社会的共同利益。没有乌、哈、白三国核问题的解决,1995年5月联合国《不扩散核武器条约》审议大会也难以决定无限期延长该条约。尤其是在后冷战时期的近30年中,国际社会一直在为应对朝鲜的核问题、伊朗的核问题而绞尽脑汁,反复博弈,至今还不知道结果如何,我们就更应该对苏联解体初期防止核扩散的成功给予充分肯定和高度评价。

第二,乌克兰当时拥有世界第三大核武库,乌克兰核武器的处理是这场防扩散战役的关键。要乌痛痛快快、一干二净地放弃这么大的核武库绝对不是一件轻松的事情,任何别的国家处在它的位置上感觉都不会有多大差别。三方协定最后得以成功,关键在于这是一个三赢的协定。美、俄是这个协定的赢家,无须多加解释。乌克兰也是赢家。如果乌坚持保留核武器,即使只是一小部分核武器,情况就大不一样。苏联解体后,乌与俄一样,竭力要发展与美国的关系,融入西方,这些保留下来的核武器则会成为乌美关系及乌与整个西方关系中不可逾越的障碍,鉴于乌当时经济“自由落体”般的衰退,乌国内和国际处境将会严重恶化。而且许多导弹和核弹头行将服役期满,是“留之无用,弃之可惜”的鸡肋。最后,不但美、俄,而且安理会其他常任理事国都对乌做了安全担保,乌从俄得到了相应补偿,从美得到了为清除核武库所需的资金,还得到了经济援助,乌从放弃核武器中得到的好处是看得见,摸得着的。

第三,美、俄、乌三方会谈对最后达成圆满解决是至关重要的。首先,美国在谈判中起到了一个平衡者的作用。虽然谈判三方都说是平等的,但实际上不是,对于乌克兰,俄罗斯明显处于强势地位。美国的参与可以在其中起到平衡作用。美驻乌使馆建议美应该在俄乌之间成为 “离婚案中的律师”。其次,俄乌双方几百年来恩恩怨怨,当时又存在着黑海舰队等棘手的现实问题,1993年俄议会中还在激烈辩论关于塞瓦斯托波尔的归属问题,双方严重缺乏互信。而且谈判中的一些敏感问题是没有形诸文字的,只是双方口头上的谅解。对于这样一些没有成文的口头承诺,没有双方都信任的第三者,要达成一致是极其困难的。美国的转圜在一定程度上拓展了谈判的空间。再次,俄乌两国的国内政治对解决核问题都产生了负面影响,1993年俄罗斯民族主义者日里诺夫斯基在杜马出乎意料的强劲表现使乌克兰许多人感觉到需要有某种对俄民族主义的反制手段,在核问题上也犹豫起来。美国的介入在一定程度上给乌壮了胆。最后,当时俄乌两国都希望发展对美关系,美方也充分利用了双方的这种愿望来促进核谈判,尤其是发挥了首脑外交的引领作用,利用克林顿在基辅短暂逗留、乌总统对美访问和多边首脑会议来敦促乌方实行无核化。一旦在总统的议事日程上确定下来,有关的官僚机构都要克服困难去争取实现。

第四,原则性与灵活性的结合是所有谈判取得成功的不二法门,在乌无核化问题中也是这样。最明显的例子是乌议会1994年11月关于乌加入《不扩散核武器条约》的决议,它的措词模棱两可,与美、俄的期望显然有距离。但这已经是乌克兰议会的第4次审议,这种结果确实反映了当时大多数乌克兰人对事情的看法,再表决一次也未必会有多大差别。于是美国国务院设计了解决这一问题的变通办法,从后来的情况看,效果是好的,没有引起歧义。

事情过去20多年了,鉴于当前国际社会面临的扩散威胁,回顾这段历史还是有意义的,而且应该能提供一些重要的经验。


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