陶文钊:苏联解体后美俄管理核武器扩散的经验与启发

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陶文钊  

  

(一)


   苏联解体之初,美国在享受冷战红利时,也不是没有担心。作为冷战的遗产,前苏联留下来的核武器、化学武器的去向是对布什政府的一个重大挑战,尤其是核武器。苏联拥有能够打击美国本土的11000多枚战略核武器,以及至少15000枚战术、战地核武器。庞大的核武库80%部署在俄罗斯,20%分别部署在乌克兰、哈萨克斯坦和白俄罗斯。乌克兰拥有约1900枚战略核弹头和3000枚战术核弹头,超过英国、法国、中国所拥有核武器的总和。美国和俄罗斯都担心乌、哈、白三国缺乏足够的控制能力和安全保障,容易导致核科学家、核材料、核技术的扩散。尽管戈尔巴乔夫在辞去苏联总统时将战略力量的指挥权交给了俄总统叶利钦,但是乌、哈、白三国都宣布对本国境内的核武器拥有主权,不愿轻易交出对这些核武器的控制权。虽然美苏在1991年7月签署了《第一阶段削减战略武器条约》,但条约只有在上述五国批准后方能生效。而且由于戈尔巴乔夫所承诺要减少、销毁的核弹头及运载工具已分散在4个国家,俄罗斯要履行这个条约就有两个前提:第一,乌、哈、白三国的核武器必须全部运到俄罗斯,确保俄是唯一一个继续拥有前苏联核武器的国家,由俄罗斯按照条约规定统一处理。第二,乌、哈、白三国要以无核国家的身份加入《不扩散核武器条约》。为了落实这两条,在此后数年中,布什政府和克林顿政府与俄、乌、哈、白四国进行了持续磋商。四国之间,尤其是俄乌之间进行了反复交涉,美、俄、乌之间进行了多次三边谈判,终于达到预期目的。

   对于布什政府来说,确保这个庞大的核武库对美国和西方不构成威胁是头等大事。核武器是由4国分别控制好,还是由俄罗斯一国控制好?布什政府内部有不同意见。国防部长切尼等认为, 核武器留在各国、由各国分别控制较好,核武器集中到俄罗斯会使俄变得太强大;乌克兰的核武器可以为保卫乌主权服务,防止重新崛起的俄罗斯对乌的侵犯。但以国务卿贝克为首的主流派的看法则相反,他们认为既然国际社会已经承认俄罗斯在国际条约和国际组织中是苏联的合法继承人,苏联解体后只能有俄罗斯一个核国家,这有利于防止核扩散;俄罗斯与其邻国进行核竞赛毫无好处,美国要努力推动乌、哈、白作出无核化的决定,尽快移除这三国境内的核武器,归由俄罗斯统一处理。贝克把它视为作为国务卿最后几个月工作的重中之重,并为此付出了巨大努力。

   1991年12月5至9日苏联解体前夕,贝克访问了俄、乌、哈、白等国。核武器问题在此访中占首要地位。叶利钦向他保证,俄、乌、哈、白各自都会加入《不扩散核武器条约》,其中乌、哈、白三国将作为无核国家加入。叶利钦还表示,俄政府赞成对核武器和核技术进行严格的控制,乌、白已经同意销毁各自境内的核武器,哈萨克斯坦也没有异议。叶利钦的保证增强了贝克的信心。然后,贝克又从莫斯科飞往哈、乌、白三国。各国领导人都表示愿意推进完全销毁战略武器的进程,希望美国派专家前去帮助。乌总统克拉夫丘克向贝克保证:“乌克兰完全赞成彻底销毁战略武器和核武器……美国应该派专家来帮助我们解决销毁核武器的问题,不是我们先前设想的7年之内,而是在更短的时间里。”他还向记者表示,对于乌克兰来说,唯一的障碍是缺乏销毁这些武器的设备,如果美国提供帮助,“我们明天就会销毁它们”,“我们长期以来的梦想,我们最伟大的梦想是在2000年之前在我们的国土上没有一枚导弹”。白俄罗斯总统舒什科维奇也向美《国家地理杂志》记者表示,“我们有81枚可移动导弹,足以扫平欧洲和美国。但是我们要保卫谁呢?所以这些武器越早离开我们国家我们越高兴”。1986年发生的切尔诺贝利核电站事故刚刚过去几年,乌、白两国领导人还心有余悸,这是他们乐于与美国合作的原因之一。受到这次访问的鼓舞,贝克返美后于12日在母校普林斯顿大学发表演讲。演讲的主题是重申美国要确保在新独立国家中除了俄罗斯不会出现新的核国家,所有核武器均应处于“单一的统一授权管理”之下,乌、白、哈作为无核国家应遵守《不扩散核武器条约》,对核技术进行严格控制。他也保证美国会批准和执行《第一阶段削减战略武器条约》。一些美国观察家认为,这次演讲意味着遏制政策正式结束,一个新的时代真正开始了。凑巧的是,乔治·凯南本人当时也在场。

   贝克访问之后,负责国际安全事务的副国务卿里济诺尔德· 巴硕罗缪夫(Reginald Bartholomew)即访问了俄、乌、哈、白四国。他向各国提出两种方案:一种是美国与俄罗斯签订《第一阶段削减战略武器条约》双边议定书,然后俄与其他三国分别签订类似文件,使条约所规定的国际义务多边化;另一种是美国与四国一起谈判,五国签订一个法律文件。俄罗斯强烈倾向于前者,但其他三国坚决主张后者,它们要求以平等的身份参与。当然只能照后一种办法去做了。

   1991年 12月21日,在独联体首脑阿拉木图会议上达成了《关于支持俄罗斯继承苏联在安理会席位的决定》,表明俄罗斯作为苏联国际义务和权利的继承者的地位得到独联体国家的正式确认,当然也包括俄罗斯的核大国地位及其在国际核裁军领域所承担的责任与义务。同日,俄、乌、哈、白四国签署《关于对核武器采取联合监督措施的协定》,四国同意把《第一阶段削减战略武器条约》提交本国苏维埃批准;乌、哈、白三国承诺将把核武器运到俄罗斯,并根据国际条约加以销毁;三国还保证在1992年7月 1日前将本国境内的战术核武器运到俄罗斯中央拆卸基地。

   白俄罗斯的问题解决得最顺利。1991年白俄罗斯境内有81枚SS-25型携带单个核弹头的重返大气层洲际弹道导弹。白议会于1993年2月批准了《第一阶段削减战略武器条约》,1994年8月以无核国家身份加入了《不扩散核武器条约》,1994年底将45枚洲际导弹及核弹头运到了俄罗斯,很快又将余下的导弹及核弹头运抵俄罗斯。哈萨克斯坦境内有104枚SS-18型导弹,这是前苏联威力最大的导弹,每枚可以搭载多达10枚核弹头。另外还有可携带核弹头的重型轰炸机。纳扎尔巴耶夫起先倾向于成为无核国家,但受乌克兰的影响,又有些迟疑;及至1992年5月,他回到了原先立场。哈萨克斯坦于1992年7月批准了《第一阶段削减战略武器条约》,1994年2月作为无核国家加入了《不扩散核武器条约》,到1994年底,哈境内的核武器及运载工具, 包括重型轰炸机都回归了俄罗斯。

   虽然乌克兰总统向贝克保证得那么痛快,但实际情况却比较复杂。在清除战略核武器问题上乌克兰有四大关注:第一,清除这些战略武器后乌克兰的主权和领土完整能得到什么保证?第二,这些核弹头是有很高商业价值的,高丰度浓缩铀可以重新转换为核电站使用的低丰度铀,乌克兰要确保为此得到经济补偿;第三,拆毁洲际导弹花费很大,谁来承担这个费用?第四,怎样、在哪里、在什么条件下清除和拆毁核弹头及运载工具?历史上乌俄恩恩怨怨,当时两国又在黑海舰队的归属问题上产生争执:克拉夫丘克要求所有驻扎在乌的前苏联部队在法律上归属乌,军事人员都要效忠乌克兰,黑海舰队的去向就成了问题。乌打算把现有的战略核武器作为对俄的威慑手段,并以此作为向西方要求财政援助的筹码。到1992年1月乌的战术核武器已经有一半运到了俄罗斯。但乌议会中的民族主义者对此提出质疑,克拉夫丘克遂于3月12日宣布,乌将中止执行上年12月的协定,中止把战术核武器运往俄罗斯,因为乌没有得到保证,这些武器将确实被销毁,而不是重新部署。3月举行的独联体首脑会议期间,叶利钦与克拉夫丘克有一次关于核武器的艰难的会晤。叶利钦称俄罗斯对所有前苏联的核武器拥有所有权,克拉夫丘克拒绝这种说法,双方意见对立。但是,乌克兰也是把核问题放在乌克兰整个外交格局中来加以考虑的。乌希望其独立国家的身份尽快得到国际社会的真正认可,希望与美、欧发展关系,融入西方。如能实现这一目的,它与俄罗斯周旋就会有很大的空间;但如果核问题不解决,那就将成为与西方关系中的一大障碍。贝克公开声明,美国对前苏联国家的援助与它们落实各自关于核武器的承诺是挂钩的。在3月的独联体首脑会议之后,俄乌之间又进行反复磋商,终于就战术核武器问题达成一致,并成立了一个联合委员会监督战术核武器的运输和销毁,乌重新继续执行1991年12月的协定,在1992年7月1日前移除了乌境内的所有战术核武器,但战略核武器问题的解决则要困难得多。


(二)


   早在俄、乌、哈、白成为新独立国家之前,美参议院军事委员会主席山姆· 纳恩(Sam Nunn)和委员会资深共和党成员理查德·卢格(Richard Lugar)对苏联核武器核设施可能失控的问题就表示了担心。1991年8月,山姆· 纳恩(Sam Nunn)访问了莫斯科,会晤了三日政变后刚刚被解除软禁的戈尔巴乔夫。苏联的事态使纳恩深感不安: 政变时期什么人控制了核武库?如果政变导致苏军分裂,会产生什么结果?苏联如果陷入动荡和混乱核武器的状况又将如何?11月19日,纳恩和卢格在卡内基国际和平基金会主席戴维· 汉堡(David Hamburg)帮助下安排了一次会议,约请哈佛大学核专家阿什顿·卡特(Ashton Carter)、斯坦福大学教授威廉·佩里(William Perry),以及布鲁金斯学会学者约翰·斯坦布鲁纳(John Steinbruner)来进行讨论。卡特在哈佛大学领导的一个小组刚刚结束了对苏联核武库的研究,佩里领导的团队一直在探究苏联庞大的军工系统。这次讨论产生了提出《1991年削减苏联核武器法案》(俗称《纳恩-卢格法案》)的想法。两天后,纳恩和卢格召集了两党部分议员的早餐会,介绍了他们打算发起向苏联提供援助以避免其核武器失控的想法,并得到同僚的支持。众议院军事委员会主席列斯·阿斯平(Les Aspin)也表示支持。许多议员担心,在苏联解体的过程中,在政治、经济处于混乱的情况下,核武器和核材料可能丢失、被盗、在黑市上买卖, 核科学家及工程技术人员可能会把他们的知识技能出卖给那些寻求发展核武器的国家。纳恩在国会辩论中说:“苏联仍然是一个核大国,但它所有接缝的地方都在崩裂。现有武器和武器材料、制造武器的知识和技能随着苏联经济以及传统的控制机制失去效用而与日俱增”。卢格说:由于监管系统的瓦解,“在核武器的运输过程中可能发生抢夺、偷窃、变卖或使用核武器和核材料的事件”。11月28日,《纳恩-卢格法案》作为《1992财年国防部授权法》的修正案以86票对8票在参议院获得通过,随后又在众议院口头表决中通过。该法规定,国防部每年从国防费用中拨出3到4亿美元用于应付苏联解体造成的核武器扩散危险,协助前苏联各国安全运输、储存、去功能化和销毁核、生物、化学武器,最初的重点是协助各国把核武器运到俄罗斯销毁。该法的正式名称是“国防部合作减少威胁项目”(The Department of Defense Cooperative Threat Reduction Program), 俗称“纳恩-卢格项目”。1991年12月,布什签署使之成为法律。

《纳恩-卢格项目》有3个明显的目的。第一,帮助前苏联国家销毁核、生、化武器及其他先进武器;第二,帮助这些武器的运输、存储、守护及去功能化;第三,建立不扩散这些武器的可核查的保障机制。该项目款项的使用有严格的规定:第一,款项从每年的国防预算之中拨付,事先须经国会两院四个委员会的批准,然后由国防部长斟酌决定;第二,此项目所需技术、工艺和设施都要根据“购买美国”的规定尽可能买自本国;第三,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:国际关系研究

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