马英娟 李德旺:我国政府职能转变的实践历程与未来方向

选择字号:   本文共阅读 637 次 更新时间:2019-06-16 23:57:07

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马英娟   李德旺  

   【摘要】 转变政府职能是深化行政体制改革的核心。改革开放以来,我国政府职能转变的重心和地位逐步明确,职能结构与职能转变突破口基本确定,职能转变的导向日益清晰;体现出职能转变路径从依赖机构改革到立足职能转变本身、职能范围从全能政府到有限政府、职能重心从政治职能到经济职能和社会职能、职能履行方式从管制型政府到监管型政府和服务型政府等实践特征。新时代背景下,政府职能转变必须进一步推进政府职能结构的优化,加强培育市场和社会力量,落实政府职能转变在行政体制改革中的核心地位,推进政府职能转变的法治化。

   【中文关键词】 政府职能;政府职能转变;经济职能;社会职能;行政体制改革

  

   一、引言

  

   自从1988年国务院机构改革方案正式提出政府要“转变职能”之后,“转变政府职能”就成为历次机构改革不变的主题。2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》再次强调,“深化国务院机构改革,要着眼于转变政府职能,坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端……”可见,在新时代的背景下,政府职能转变依然是完善政府治理体系、提升政府治理效率的关键。而且,政府职能转变是否到位,直接影响国家治理体系和治理能力现代化的进程。基于此,梳理、总结我国政府职能转变的轨迹,探讨未来政府职能转变的方向,就具有非常重要的现实意义和理论意义。

   学界关于政府职能问题的研究,肇始于20世纪80年代中期。[1]总体而言,已有研究主要聚焦于政府职能的界定、[2]政府职能的构成、[3]政府特定职能的内涵、[4]政府职能转变的目标与路径[5]等方面,也有部分学者对改革开放以来我国政府职能转变的历程进行了考察[6]。这些成果为政府职能转变问题的研究提供了基本的学理支撑和分析框架,也为政府职能转变实践提供了一定的指导。但是,现有研究仍存在一定的不足:一是对政府职能转变相关问题的认识还不够深入,关于政府职能的含义、构成及其背后的逻辑机理等基本问题尚未形成完整而清晰的理论体系;二是学理分析和静态描述居多,对中国政府职能转变动态过程的实证研究亟待充实;[7]三是基于实践的理论反思与提升不够,对中国政府职能转变的成功经验和制约因素的总结也不够系统。

   鉴于此,本文聚焦我国政府职能转变的实践,通过文献阅读和实践考证,梳理、分析我国政府职能转变的发展脉络及其背后的逻辑机理,总结、提炼我国政府职能转变的经验特征,并在检省政府职能转变制约因素的基础上,分析政府职能转变的发展方向,以期为我国今后政府职能转变、行政体制改革提供借鉴,同时也希望在概念提炼、理论聚焦方面对以后的相关研究有所助益。

   考虑到改革开放以来中国官方多从狭义层面理解并使用政府职能概念,也为了使讨论更加聚焦,本文在狭义层面使用政府职能概念,即指国家的行政职能,其实质是政府与市场、社会的边界问题。

  

   二、政府职能转变的实践历程

  

   建国初期,出于对巩固新生政权和消灭敌对分子的考虑,政府的职能主要是政治职能[8],尤其是专政职能,强调“以阶级斗争为纲”;经济上,从1950年起开始实行生产资料私有制的社会主义改造,到1956年基本进入单一公有制的计划经济时期。计划经济意味着用政府计划取代市场机制,是一种否定市场作用、由政府通过指令性计划控制经济、配置资源的经济体制。在这种体制下,国家在工业发展尤其是重工业发展和大型基础设施建设等方面取得了很大的成就,但政府集所有者、经营者、管理者、分配者于一身的全能角色,也带来了政企不分、政社不分等诸多问题,极大地抑制了经济和社会发展的活力。1978年底的改革开放,开启了政府职能转变的进程,伴随着经济体制改革的逐步深化、社会主义市场经济体制的建立和不断完善,以及社会主要矛盾和社会结构的不断变化,我国对社会主义以及社会主义国家政府职能的认识逐步深化,政府职能转变日趋深入。总的来说,可以大致分为以下几个阶段:

   (一)1978—1997:政府职能转变的重心和定位逐渐明确

   党的十一届三中全会以后,随着改革的深入,我国逐步摆脱“市场经济是资本主义特有的东西,计划经济才是社会主义经济的基本特征”的错误观念,明确了社会主义市场经济的基本经济制度,对推动政府职能转变起到了决定性作用。

   1.探索政府和市场的关系成为政府职能转变的重心

   1978年,党的十一届三中全会做出了把全党全国的工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的战略决策,决定对过分集中的经济管理体制进行改革,积极推动经营管理权下放。[9]党的十一届三中全会尽管没有直接提出“转变政府职能”的要求,但已经基本明确了“政企分开”的改革思路。

   1982年,党的十二大提出“建设有中国特色的社会主义”的理论,确立了“计划经济为主、市场调节为辅”的原则;[10]1982年宪法反映了这一重大经济政策的转变,首次在宪法中肯定了市场的作用,规定“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用,保证国民经济按比例地协调发展”,同时明确了个体经济的合法地位。[11]

   1984年,党的十二届三中全会指出,“商品经济是社会经济发展不可逾越的阶段,我国社会主义经济是公有制基础上的有计划商品经济”;[12]党的十三大进一步明确,“社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制”;[13]据此,1988年的宪法修正案确立了私营经济的法律地位。[14]

   个体经济和私营经济等非公有制经济的发展,引发了姓“社”还是姓“资”的争论。针对这一争论,邓小平在1992年“南方谈话”中指出,“计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场,计划和市场都是经济手段。”[15]“这个精辟论断,从根本上解除了把计划经济和市场经济看作属于社会基本制度范畴的思想束缚,使我们在计划与市场关系问题上的认识有了新的重大突破。”[16]党的十四大报告进一步提出“建立社会主义市场经济体制”的经济体制改革目标,强调“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用……同时也要看到市场有其自身的弱点和消极方面,必须加强和改善国家对经济的宏观调控。”[17]随后,1993年宪法修正案确认了“国家实行社会主义市场经济”这一基本经济制度。

   由此可见,党的十一届三中全会以来,尤其是1982年至1997年间,随着党对社会主义认识的逐步深入,经济体制改革取得阶段性成果,不仅将市场从意识形态的禁锢中解脱出来,而且使得探索政府与市场的关系成为我国政府职能转变的重心,明确政府与市场各自的作用边界成为政府职能转变的首要问题。

   2.政府职能转变在行政体制改革中的中心地位逐步明确

   1976年至1981年间,机构臃肿、职责不清、效率低下的问题非常突出。为改变这种情况,1982年的机构改革对机构数量和人员编制进行了较大规模的裁撤和缩减。相对于经济体制改革的需要,这次改革的成效和力度是初步的,“定编不定员”的做法为日后继续改革留下了诸多空间。不过,值得肯定的是,中央尝试从明确机构任务和职责范围入手进行改革[18]的做法为以后明确政府职能转变在行政体制改革中的地位积累了有益的经验。

   1984年,按照政企分开的思路,党的十二届三中全会开始探索经济体制改革下政府职能的应有内容。[19]1986年的政府工作报告《关于第七个五年计划的报告》指出:“为了适应国家对企业的管理由直接控制为主转向间接控制为主的要求,政府机构管理经济的职能也要相应地转变。”1988年的机构改革方案正式提出转变政府职能的要求。[20]1988年的《政府工作报告》强调政府“机构改革主要着眼于转变职能”,意味着转变政府职能开始成为机构改革的主要着眼点。

   1993年的《政府工作报告》进一步提出,行政管理体制和政府机构改革“要围绕转变政府职能这个中心环节”,标志着政府职能转变在我国行政体制改革中的地位正式确定下来。后来的实践证明,当时国家将“政府职能转变作为行政体制改革的中心环节”这一定位是基本正确的,是我国深化政府职能转变认识的重要进步。

   这一时期,我国就转变政府职能在行政体制改革中的地位问题取得了认识上的进步。但是,由于对社会主义市场经济以及社会主义市场经济体制下政府职能的基本构成缺乏足够的认识,关于政府职能转变并没有形成比较清晰的改革思路和行动规划。因此,这期间的几次改革都带有一定的过渡性质,有的还带有试点性质,不仅导致机构改革困于“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环当中,[21]也使“政府职能转变”沦为政府工作报告中的话语重复而未得到实质的推进。[22]

   (二)1998—2012:政府职能结构与转变突破口基本确定

   1998年以后,经过改革开放近二十年的摸索和经验积累,我国对政府职能转变调整了认识,着力改变政府职能转变的被动性。这一时期我国政府职能转变的重点是在建立和完善社会主义市场经济体制的基础上,理顺政府与市场、社会的关系,不断完善政府职能的内容、重心与履行方式,由经济建设型政府向监管型政府和服务型政府转变。在此基础上,我国对社会主义市场经济体制下政府职能的基本构成有了较为系统的认识,在政治和文化职能的基础上,形成了以经济职能和社会职能为主的政府职能结构,以行政审批改革为职能转变的突破口逐步确定下来。

   1.以经济职能和社会职能为重心的政府职能结构逐步形成

   1998年,九届人大一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》明确把政府职能定位为“宏观调控、社会管理和公共服务”。[23]这是国家首次对政府职能内容进行系统性总结,相比之前以“民主与专政”为内容的国家职能构成的认识更具科学性和合理性,是对传统政府职能认识的一大突破。

   随着市场的开放和经济的发展,因市场失灵引发的食品药品安全、产品和服务质量、劳动安全、金融欺诈等问题日益突出,国家对政府经济职能的认识进一步调整,开始强调政府的市场监管职能。2002年的《政府工作报告》首次提出要“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来”。2003年的政府工作报告则更为肯定地指出:“在社会主义市场经济条件下,政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。政府该管的事一定要管好,不该管的事坚决不管。”自此,经济调节、市场监管、社会管理和公共服务作为政府职能的基本构成在中央文件中确定下来,并保持了较长时期的延续性。

   2004年,在政府职能基本结构不变的情况下,开始对以往政府职能履行不全面的弊病进行纠偏,强调全面且有所侧重地履行政府职能。2004年的《政府工作报告》强调:“各级政府要全面履行职能,在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共服务职能。”也就是说,政府除了要继续履行好经济调节、市场监管的经济职能之外,还需要投入更多精力履行社会管理和公共服务的社会职能,促进社会事业的发展与和谐社会的建设。由此,政府与市场、政府与社会的关系开始共同作为政府职能转变的重心,经济职能和社会职能逐渐成为我国政府职能转变的两大侧重板块。

2.行政审批制度改革成为政府职能转变的突破口 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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