官晓萌:俄罗斯地区选举与地区政治新发展

——兼论2018年地区选举
选择字号:   本文共阅读 2075 次 更新时间:2019-06-04 10:23:36

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官晓萌  

  

   自苏联解体以来,在威权主义理论框架下对俄罗斯政治进行研究,在国内外学界已经相当普遍。在此基础上,越来越多的研究者开始关注威权主义制度内部的运行机制,选举是此类研究的核心内容之一。在具体的选举研究中,学者们开始关注中央级别选举以外的选举活动,这是因为全国性的选举固然是当权者实力的体现,但“区分不同层级的威权式选举,以及研究这些竞争是如何被建构的,对于解开选举的角色之谜意义重大”。[1]

  

   俄罗斯联邦的行政体系包含联邦中心(центр)、联邦主体(субъект)以及市级行政单位(муниципальноеобразование)[2]。与之相对应,当代俄罗斯有三个级别的选举,即:联邦、地区和市级选举。其中地区选举主要指联邦主体立法机构议员和联邦主体行政长官[3]的选举。对俄罗斯政治和选举研究来说,地区选举的意义重大,这是因为:第一,俄联邦的地区选举是各方政治力量在联邦主体具体分布的体现。第二,地区选举的发展体现了俄罗斯联邦制度的变迁,与俄央地关系的发展变化互为因果。第三,地区选举是俄精英发展的重要政治舞台。在垂直权力建设过程中,俄罗斯地区精英并没有在一夜之间消失,而是在各自的活动区域依然保持着影响力,其重要的影响力平台就是地区选举。

  

   近年来越来越多国内外学者开始关注俄罗斯地区选举,这些研究主要分为几种类型:第一,对于选举的选情或结果进行综合阐述或详细分析,通常涉及长时间的跟踪研究。[4]第二,在政党研究(主要是统俄党)的框架下进行地区选举研究。[5]第三,进行具体的数据统计和案例分析,分析地区选举中的某些具体问题。[6]除上述类型外,诸多涉及俄罗斯政治总体发展的研究也将地区选举作为重要的分析对象。

  

   威权主义选举研究涉及不同的对象和内容,这些研究或关注选举作用,或关注选举行为本身。俄罗斯地区选举的研究涉及到政党、选举、央地关系、地区精英、地区经济社会发展等多个层面和维度。本文主要关注地区选举的制度改革和实践发展,以及在这一过程中体现出来的央地关系和俄罗斯地区政治权力结构的变化。本文不仅试图关注地区选举的结果,而且希望描述威权主义选举制度如何被构建,厘清其基本的参数和特点,从而尝试解释地区选举乃至俄罗斯整体政治制度形成的逻辑和功能,并以此为基点,“思考俄罗斯国家制度的生命循环——建立、发展和衰落,以及弄明白进一步演化的可能性”。[7]

  

一、当代俄罗斯地区选举的改革与实践


   当代俄罗斯地区选举的实践始于转型时期。1989年至1991年苏联、俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国进行了一系列选举,包括1989年苏联人民代表大会选举、1990年俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国人民代表选举、1990年苏联总统选举(人民代表大会投票选举产生)、1991年俄罗斯苏维埃社会主义共和国总统选举,也包括了最初的地区层面选举。

  

   1991年3月17日,苏联进行全民公投,与此同时在莫斯科还进行了一场舆论调查。这一调查的实质是莫斯科市民全民公决,决定“是否进行莫斯科市长的全民直选”。最终,莫斯科54.8%的注册选民参与了调查,其中81.1%的选民认为必须进行市长直选。[8]1991年6月12日(与俄首次总统选举同日),在莫斯科举行了莫斯科市长选举。这是当代俄罗斯历史上首次地区首脑选举。在地区立法代表或立法机构选举方面,1989年俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国通过了《人民代表选举法》[9]及《地方人民代表选举法》[10]。后者奠定了俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内边疆区、州、自治区、自治州、城市等级别的人民代表选举的法律基础。1990年3月俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国第一次人民代表大会选举后,次一级的地区代表和立法机构选举陆续在各地展开。1991年在三个地区(阿迪格、阿尔泰、哈卡斯)进行了地区最高委员会的选举。

  

   转型时期的地区选举的法律和制度基础与如今的地区选举有诸多差异。比如,有部分地区由地区议会选举产生州长[11];州长直选中具体选举制度在各地区有所不同[12];长期没有确定选举的程序[13];地区立法机构选举很少采用比例选举制等。

  

   总体来说,20世纪90年代至今,俄罗斯的地区选举经历了相当长时间的制度改革和实践。如今俄罗斯每年都在“统一选举日”[14]进行多地区、多级别、多类别的选举,每年的地区选举是研究俄罗斯地区政治的重要途径。本文将研究的主要时间维度设定为普京第一次当选总统之后,因为正是自普京时代起,开启了诸多对于俄罗斯地区政治和选举来说极为关键的改革。

  

   (一)普京第一、二任期的地区选举改革与选举实践

  

   1.改革前的地区选举

  

   在叶利钦时期的地区选举活动中,起主导作用的是地区政治精英,中央对地区政治进程的杠杆影响作用丧失。地区精英甚至还成了全俄政治进程中的重要角色。[15]这一地区选举的特性与叶利钦时期的央地关系一致。在这一时期,中央向地区转移了一系列重要的行政权力杠杆,地区精英享受着独立的行政资源和经济资源。中央与地区的不对称性加大,各地区之间的关系也进一步失衡。

  

   俄罗斯联邦制度在经历了叶利钦时代的“去中央化”后,在普京上台后实现了“再中央化”,即建立了“垂直权力”,实现了:制度法规重新向中央集中,行政权的中央再集权、经济资源的中央再集权、央地之间以及地区之间的政治地位逐渐平衡,中央对地区的政治影响力提高,地区精英在全俄政治进程中的作用明显下降。[16]这些结果是通过普京第一、第二任期内的联邦制度改革实现的。

  

   2003年起[17],政党和选举领域的改革也是联邦制度改革的重要内容之一。这些领域的改革及实践,不仅触及联邦级别的选举,也触动了地区选举和地区政治。在地区选举改革之前,虽然联邦改革初见成效,但是地区精英还保留着相当实力,这从地区选举结果也可窥得一二。

  

   在州长选举方面,从2000年至2005年取消州长直选的5年间,共进行了116次选举,其中2000年41次,2001年17次,2002年12次,2003年23次,2004年22次,2005年1次(2005年取消州长选举法律生效前还进行了1次州长选举)。在地区选举改革前,在任行政长官继续当选的比例较叶利钦时期大幅提高。2000年至2002年期间,70名在任州长中,有59人参加了地区选举(其余11人没有参加,是因为被选派担任了联邦委员会委员[18])。在参选的59位在任州长中,有44人胜选,在任州长连任的比例大幅提高。1996至1997年间在任州长连任的比例为46%,1997年至1999年这一比例为61%。普京上任至2003年,在任州长连任的比例为75%。[19]此外,普京整个第一任期非本地新任州长的数字为0。[20]总体来说,在联邦层面的改革伊始,地区精英还保持着相当的影响力,普京对地区精英的对策是将现有的地区精英尽量纳入垂直权力管理。这一时期,联邦中央对州长选举的控制主要体现在,因候选人注册问题被排除在选举之外的情况较叶利钦时期增加,比如2000年库尔斯克州在任州长阿·鲁茨科伊(АлександрРуцкой)在选前几小时被撤销候选人资格。

  

   在地区立法机构方面,根据俄罗斯独立报和“地区”信息分析中心2004年10月刊登的数据,截至2004年,在俄罗斯89个联邦主体立法机构中,统俄党在19个地区立法机构中占据多数党地位,在18个地区立法机构中的席位接近一半,另外在35个地区的席位不足1/3。[21]由此可见,尽管当时统俄党已经成为联邦第一大党,但联邦中央依靠其完全控制地区议会的设想还没有达成。

  

   与此同时还应注意到,在1999至2003年之间,不论是在地区首脑选举中,还是在地区立法机构选举中,政党的参与度与叶利钦时期相比均呈下降之势。[22]如果说在叶利钦时期地区选举的主要内容为左翼政党与联邦权力之间的博弈,那么,普京第一任期伊始,政党在地区选举中的总体作用下降,地区选举中的主要竞争者是大量独立选举人。许多政党候选人甚至在选举中刻意淡化自己的党派特征,某些地区还出现了大部分立法机关议员都是无党派人士的现象。[23]这其中原因也与民众在经历了90年代的动荡和左右翼党派在这期间的斗争后对政党活动感到疲乏不无关系。总之,这一时期地区内的竞争不再主要是政党之间的竞争,而是诸多有地区影响力的集团之间的竞争,包括家族、商业集团等等。

  

   2.地区选举改革的具体内容和改革结果

  

   普京第一、第二任期政党和选举领域改革的核心内容集中在三个方面。第一,在各级选举中力推混合选举制度,主要是提高比例选举制在地区立法机构选举中的比重。[24]第二,严格政党注册制度,提高政党注册难度,提高候选人注册难度。第三,取消州长选举。具体来说,改革通过一系列立法修正案,如《俄联邦政党法》、《俄联邦公民选举权力及参与全民公投权力基本保障法》等,得以实现。[25]在普京第一、第二任期结束后,梅德韦杰夫任总统时期,尽管对具体法律法规有一些修正,但没有改变普京第一、第二任期地区选举改革的大框架,更于2010年在市一级的立法机构选举层面继续推进提高比例选举制的法律法规。

  

   这一时期改革的核心目的,在于降低地区精英在俄罗斯联邦层面和地区政治中的实际影响力,实现联邦中央对于地区的完全控制。在现实结果上,改革极大地减少了政党数量,为联邦和地区选举建立了极为严格的“准入”机制,将此前地区精英利用地区性政党、小党、选举团、选举联盟等各种方式在地区选举中进行活动的空间完全压缩。地区精英的活动被纳入以政权党为框架的机制中。同时,尽管在俄罗斯政治体系中议会的地位和作用与执行机关相比较低,但改革以来,地区议会的权力地位得到了事实上的提升。地区议会议长成了地区层面经过合法选举产生的最高职位,地区议会多数党掌握了提名地区首脑候选人的权力。与之相对应的是,联邦中央掌握了州长的任命权,州长失去了民选地位、不再具有联邦委员会委员资格,在联邦权力结构中的地位降低。

  

在地区选举改革之后,联邦中央依托于统俄党,至少在外部形式上实现了对地区选举和地区政治的全面控制。这首先体现在更多州长开始加入统俄党。普京第一任期虽然已经推动第一轮垂直权力改革,但地区精英多不急于加入统俄党。因为尽管从现在的角度观察,2001年成立的统俄党奠定了当代俄罗斯的政党格局,然而对于当时的地区精英来说,并未看到其与此前“昙花一现”的政权党有何实质性的区别,许多州长均处于观望状态。而随着普京第二任期联邦改革和地区选举改革的进一步深化,(点击此处阅读下一页)

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文章来源: 俄罗斯研究杂志 公众号

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