陆福兴:新时代我国粮食安全区域布局的新构想

选择字号:   本文共阅读 614 次 更新时间:2019-06-04 10:06:52

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陆福兴  

  

   【摘要】当前,我国粮食区域布局在农业供给侧结构性改革中面临新的挑战:粮食政策的普惠性淡化了区域粮食支持政策效应;主产区与主销区的利益矛盾调和难度大;政策综合集成效应没有发挥,粮食主产区农民收入增长缓慢;粮食生产不同区域之间的发展差别日益增大等,优化区域战略布局成为当务之急。新的构想把粮食区域布局分为全国性商品粮生产区、全国性粮食综合区、区域性商品粮生产区、区域性粮食综合区、粮食产销平衡区和粮食消费区等7大区域。在此基础上,提出了优化粮食区域布局的具体措施。

  

   中国特色社会主义进入新时代,国家粮食安全出现新挑战,如何确保国家粮食安全,是事关我国现代化建设成败的大事。粮食是大宗商品,粮食生产对自然资源和地理环境的依赖性大,优化粮食区域布局是粮食安全战略的重要组成部分,也是农业供给侧结构性改革的重要内容,事关中国农业现代化发展的战略选择。

  

一、我国粮食区域布局面临新挑战


   总体来说,我国粮食生产的区域布局正在不断发展,其趋势是由南方持续向北方转移,由东部、西部逐渐向中部推进,其中东南沿海区粮食生产急剧萎缩,东北区和黄淮海区形成了全国粮食增长中心,粮食主产区的边界明显地呈现出缩小趋势,粮食净调出地区急剧减少。当前,我国粮食区域布局面临新的挑战。

  

   1.1 粮食政策的普惠性淡化了区域粮食支持政策效应。近年来中国粮食区域政策主要集中在两个方面:一是中央支持商品粮基地建设和产粮大县发展的相关政策;二是中央支持粮食生产和农业发展的普惠政策向粮食主产区倾斜。这些政策虽然在较大程度上促进了粮食生产的发展,但区域优惠的政策效应并没有凸显出来,至今仍缺乏一个独立完善的国家粮食主产区政策,致使粮食主产区长期积累的各种矛盾和问题日益增多,成为当前“三农”问题的主要地和关键区域。目前,中央支持粮食生产的相关政策大都是普惠性的,而且主要局限于粮食生产和粮食数量增长,局限于生产性的政策激励,即围绕扩大粮食生产而出台各种惠农政策,忽视了粮食生产之外的区域性发展政策需求,由此导致主产区粮食生产与加工转化之间的不协调,粮食平衡区、主销区等区域粮食储存布局不合理等,特别是对粮食主产区单纯的粮食生产激励,忽视了对粮食主产区工业化和城镇化的发展促进,导致粮食主产区地方财政包袱沉重,缺乏自我发展能力。

  

   1.2 主产区与主销区的利益矛盾调和难度大。尽管种植粮食的比较利益低,但是主产区承担国家粮食安全的责任也连着地方政府的政绩,因此,地方政府为了保障粮食生产的面积和产量,不得不在国家粮食补贴的基础上动用地方财政再增加对粮农和种粮大户粮食生产的补贴,此外,地方还承担了粮食风险基金、农业科技支出、各种配套资金以及落实各项补贴等地方财政支出。然而,粮食生产出来后,粮食主产区又必须把其生产的粮食调往相对发达的主销区,这些地方政府的补贴实际上也伴随着转移到粮食主销区,由此便形成了“穷区”补贴“富区”的不合理现象。伴随着主产区大量粮食的调出,实际上隐含了主产区补贴和利益的流出。譬如,2010年安徽省用于粮食的各种支出162.19亿元(不包括市县两级配套),其中省级支出78.3亿元,中央补贴83.89亿元。按全省生产粮食3080万吨计算,每公斤粮食含有中央和省级补贴0.527元,其中省级补贴每公斤0.254元,中央补贴每公斤0.272元。2010年安徽省共调出省外粮食950万吨,据此推算,全年流往省外的粮食补贴达50亿元,其中流出的省级粮食支持补贴24.16亿元,流出的中央补贴25.84亿元[1]。这种补贴转移和利益流失形成了主产区和主销区之间的利益矛盾。

  

   1.3 粮食主产区农民收入增长缓慢。目前,受现行条块分割体制的影响,中央支农资金分属不同的部门分配和管理,各部门均有自己的计划和安排,部门间协调配合难度大,导致支农资金在分配、使用和管理上渠道紊乱,甚至出现重复建设、多头建设的现象。如农业部门的农业综合开发资金包括水利设施投资,水利部门也有水利建设资金,两块资金在主产区因渠道不同难以捆绑使用。显然,部门分割的惠农政策造成了粮食生产发展各环节苦乐不均,如水利部门过剩的扶持资金难以用于粮食仓储设施的建设,同时也加剧了资金使用的分散,降低了支农资金的使用效果,不利于粮食主产区的可持续发展。同时,粮食主产区农民收入增长缓慢,贫困人口较为集中,“三农”问题突出,农产品加工转化滞后,地方财政包袱沉重,资金入不敷出,是一种典型的关键问题区域[2]。

  

   1.4 粮食主产区与主销区之间的发展差距还在拉大。粮食主产区由于粮食安全责任与区域发展限制,县域经济发展能力低下。相反,粮食主销区则通过对农业特别是对粮食生产的“排斥”实现了经济的快速增长。其结果,粮食主产区与主销区之间的发展差距呈现扩大趋势。2003年,粮食主销区人均生产总值为31 380元,主产区为9 788元,二者相差21 592元;到2010年,粮食主销区人均生产总值迅速提高到82152元,而主产区只有31 216元,二者相差52 936元。2009年,全国1 052个产粮大县人均财政收入低于本省平均水平约100元,低于全国平均水平约215元[3]。黑龙江省70个产粮大县(包括国有农场)中,有43个县财政收入不足亿元,有21个属于贫困县[4]。更重要的是,由于长期投资不足,加上缺乏自我积累的内在机制,导致主产区农业基础脆弱,抵御自然灾害能力低,基础设施和公共服务落后,自我发展能力和可持续发展能力缺乏,在工业化、城市化发展中与主销区的差别还在不断扩大。

  

二、我国粮食安全区域布局的新构想


   完善和强化我国粮食安全区域制度,优化布局我国的粮食生产区域,关系到我国粮食安全的核心问题。我国粮食区域优化布局战略应该以粮食生产的主要区域为中心,以平衡粮食产销的区域为重点,以粮食主销区粮食安全为保障,着力发展粮食生产和保障粮食生产者的利益。具体划分为以下几个区域:

  

   2.1 全国性商品粮生产区:黑龙江、吉林、内蒙古、辽宁

  

   全国性商品粮生产区是全国粮食生产的核心,是国家粮食安全保障的基石,负责全国粮食消费的生产,其粮食产品在全国进行调节和保障。这一区域是我国当前主要的产粮区域,区域资源丰富,规模生产、粮食商品化程度高。包括黑龙江省、吉林省、内蒙古自治区、辽宁省等四个省(区),基本上属于东北区。该区域有三江平原、松辽平原和辽河平原等,区域纬度较高,一年一熟,粮食单产水平较低,但发展潜力大。这一区域是我国玉米、大豆、粳稻优势产区,是我国粮食的主要产地,目前粮食总产量占全国的比例在逐年提高,其提供的商品粮占到了全国的三分之一多。这一地区应围绕治理水土流失、加强农田水利设施和改善土壤水肥条件为重点,大力发展粳稻、春小麦、玉米、高油大豆和高蛋白大豆,加快现代农业发展,建成现代化的全国商品粮基地,为全国提供粮食安全保障,国家应尽全力支持其加快农业现代化发展,提高粮食综合生产能力。

  

   2.2 全国性粮食综合区:河南、安徽、河北、山东

  

   这一区域基本上属于华北地区,这里包围着我国的首都北京市和重要直辖市天津市,同时,安徽省与江苏、上海比邻,基本上可以辐射四大直辖市中的前三大直辖市。其地理条件和区位优势明显,是我国粮食安全的重要战略区域。全国性粮食综合区既要生产粮食,更要调度粮食,为粮食的生产、加工、销售、消费和物流提供综合性的服务与支持,成为国家粮食安全的战略基地。这一区域有海河平原、滦河平原、黄河三角洲、胶莱平原、淮河平原、汾河平原和运城盆地等重要粮食生产区域资源。该区土层深厚、平坦,适宜于大规模机械化耕作,广泛实行小麦与玉米(大豆)套种,生产粮食的潜力较大。今后应加强农田基础设施建设,强化中低产田改造力度,提高耕地的排涝抗旱能力,提高精耕细作水平。这一区域除了充分发挥粮食生产功能外,还要结合区域特征和区域需求,建立粮食的储存、调剂、加工、交换市场,充分发挥粮食信息、粮食商务服务等多种功能,成为中国粮食安全保障的综合区域,为保障国家粮食安全发挥多种战略性功能。国家要加大对其进行战略性粮食基础设施投入,在加大粮食生产能力建设的同时,提高粮食的加工与调度能力,确保综合战略性功能的有效发挥。

  

   2.3 区域性商品粮生产区:湖南、江西

  

   这一区域属于我国中部,由于湖北的粮食生产逐渐退化,安徽的作用与北京、上海联系紧密,因此,只把这两个省确定为中部地区的区域性商品粮生产区域,这一区域的任务主要是在保障自身的粮食安全外,还要承担临近省、市、区的粮食安全生产责任。该区域主要生产水稻、小麦等粮食作物。包括鄱阳湖平原、洞庭湖平原、赣抚平原等区域。该区气候温暖湿润,光热组合条件好,土地肥沃。要加强土地管制,强化水稻特别是双季稻的播种比重,扎实推进农业现代化建设,稳步提高小麦和水稻的单产,逐步提高粮食的综合生产能力。在满足本区消费的基础上可适度外调粮食与主销区。同时,凭借其沟通南北东西的中部地理优势,国家要加大投入力度,着力建设全国粮食调剂中心,打造全国粮食储存、中转和交易中心。

  

   2.4 区域性粮食综合区:江苏、湖北、四川、云南、重庆

  

   这一区域主要包括江苏省、湖北省、四川省、云南省、重庆市。这些省(市)经济较为发达,粮食生产具有一定的基础,比如四川盆地、湖北的粮食生产等,在历史上都是很有名气的。加之区域都是几个省、市、区的区域政治、经济、文化中心,具有较大的区域影响力和辐射中心作用。这一区域近年来工业化、城市化发展快速推进,经济基础不断增强,尽管粮食生产在逐年退化,但是经济发展却逐年增长,区域影响力越来越大。因此,这一区域的功能是在力争粮食自保有盈余的情况下,充分发挥其区域经济发展和区域中心的作用,建成区域性的粮食综合中心,在一定的区域内引导粮食的生产、经营、加工、运输、物流等多种功能的发挥,成为区域性的粮食综合战略基地[5]。

  

   2.5 粮食产销平衡区:海南、广西、山西、贵州、甘肃、青海、宁夏、西藏、新疆

  

这一区域的省份较多,这些省份也有粮食生产的很多资源,如内蒙古及长城沿线区包括银川平原、河套平原和土默川平原;包括西安、咸阳和宝鸡在内关中区域;拥有600万亩河谷和盆地的青藏高原区日照强烈,温度年际变化小,日变化大,农业资源优越;包括民勤绿洲、武威绿洲、张掖绿洲、临泽绿洲、高台绿洲和酒泉绿洲等700万亩耕地的河西走廊区,有机质含量高,土壤肥力高,适宜发展粮食生产;包括伊犁河谷与和田河流域在内的1700万亩耕地的新疆区等等。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《粮食科技与经济》2019年第5期

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