张海滨 等:美国宣布退出《巴黎协定》对全球气候治理制度与结构的影响

选择字号:   本文共阅读 481 次 更新时间:2019-05-23 19:40:17

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张海滨    

  

   美国宣布退出《巴黎协定》对全球气候治理制度与结构的影响一直备受国际社会的关注。在制度层面,美国宣布退出《巴黎协定》对全球气候治理的基本原则和规范产生了一定影响,但尚未造成根本冲击。在结构层面,美国宣布退出《巴黎协定》并没有改变以《联合国气候变化框架公约》体系为核心的全球多层多元气候治理结构,但多层多元的结构内部发生了一些重要变化。从近期看,国际社会似乎正在逐步适应一个没有美国(联邦政府)领导的全球气候治理进程。

  

   关键词:《巴黎协定》 全球气候治理 制度与结构

  

   2017年6月1日,美国总统唐纳德·特朗普(Donald Trump)宣布美国退出《巴黎协定》。国际社会对这一举动可能对全球气候治理带来的影响高度关注。一年半过去了,全球气候治理制度和结构是否因此受到影响?如果有影响,具体是哪些影响?本文拟对上述问题做初步分析。

  

一、特朗普宣布退出《巴黎协定》对全球气候治理制度的影响


   (一)美国宣布退出《巴黎协定》对全球气候治理目标的冲击有限,应对气候变化的总体目标和“保2℃争1.5℃”的具体目标均未受到动摇

  

   全球气候治理的目标可分为总体目标和具体目标。总体目标即1992年5月通过并于1994年3月正式生效的《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)明确提出的全球气候治理的最终目标:“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现。”具体目标则是指《巴黎协定》中第二条明确提出的目标:“把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃之内,并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内,同时认识到这将大大减少气候变化的风险和影响。”

  

   自美国宣布退出《巴黎协定》以来,国际社会虽然感到沮丧和失望,但普遍认为应该继续致力于实现全球气候治理的目标不动摇。其中突出的标志包括:2017年11月举行的联合国气候变化波恩大会重申了上述目标;自2015年联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)决定针对《巴黎协定》提出的“在温度上升控制在2℃的基础上向1.5℃努力”这一目标编写全球温升1.5℃特别报告以来,这份特别报告的编写进程没有受到美国立场变化的影响,进展顺利,报告已于2018年10月正式发布,反响热烈。2018年底举行的联合国气候变化卡托维兹大会通过了《巴黎协定》实施细则,再次确认了全球气候治理的总体目标和具体目标。

  

   (二)全球气候治理的基本原则“共同但有区别的责任和各自能力原则(共区原则)”根基仍在,但有所弱化

  

   特朗普宣布退出《巴黎协定》以来,共区原则在谈判中整体上仍得到了坚持,反映在后续的谈判案文中,但是各方对于这一原则仍存在不同的理解。共区原则的关键在于“区别”而非“共同”。在这一问题上发达国家与发展中国家之间、发展中国家内部的分歧均日益明显,美国退出《巴黎协定》更是加剧了共区原则的弱化态势,“区别”更加模糊。

  

   首先,发达国家与发展中国家在谈判的过程中存在明显的争议。发达国家更注重减排力度和透明度问题,回避适应、资金及技术转让问题。发展中国家则更强调发达国家在资金及技术转让问题上的责任与义务。这一矛盾在2017年年底举行的联合国气候变化波恩大会和2018年底的联合国气候变化卡托维兹大会的谈判中表现得更加突出。

  

   其次,发展中国家阵营内部也发生了进一步的分化,分化的原因在于美国退出《巴黎协定》使得小岛屿国家应对气候变化的意愿更加迫切,导致与其他一些发展中国家发生分歧。例如,在全球气候治理的目标上,小岛国坚决主张1.5℃的温控目标,而其他一些发展中国家的立场并未如此迫切。在2018年的联合国气候变化卡托维兹气候大会上,小岛国与沙特等少数国家之间围绕是否应该“欢迎”IPCC关于温升1.5℃的特别报告发生激烈争执,一度使谈判停顿。

  

   再次,在透明度问题上发达国家对“基础四国”为代表的新兴大国提出了更高要求,施加了更大压力。

  

   最后,在谈判中,一些发达国家对中国的期待和压力加大,希望中国提高减排力度,提高透明度,提供更多的资金援助,甚至质疑中国的发展中国家地位。

  

   (三)全球气候治理中以国家自主贡献为基础的“自下而上”减排模式的不确定性增加,但未受明显冲击

  

   《巴黎协定》的最大成果之一是确定了以国家自主贡献为基础的“自下而上”减排模式。在“自下而上”的国家自主贡献减排模式下,全球气候治理的成效开始依靠各方根据自身能力做出的承诺,而非通过谈判达成整体目标的分解和减排量的分配。美国退出《巴黎协定》表明美国在应对气候变化问题上的政治意愿明显减弱,理论上讲容易产生多米诺骨牌现象,对“自下而上”减排模式发挥作用是非常不利的,但事实上其他绝大多数国家的政治意愿并未随之减弱。2018年联合国气候变化卡托维兹大会通过《巴黎协定》实施细则,使《巴黎协定》的履约向前迈进了一大步。虽然仍然存在诸多不确定性,但至少从短期看,这预示着“自下而上”的减排模式将得到进一步的推进。究其原因,由于美国宣布退出《巴黎协定》,将《巴黎协定》的履约置于危险境地,损害全球生态安全,大多数国家更加感觉到团结一致的必要性,谈判气氛更好,各国表现出更愿意合作的一面。

  

   (四)就全球气候治理的科学基础而言,全球层面与气候变化相关的研究并未停滞,且研究范围有所拓展;但美国“去气候化”政策对全球气候变化研究带来的潜在影响不容忽视

  

   事实上,在特朗普宣布美国退出《巴黎协定》后,全球范围内与气候变化相关的研究并未停滞。

  

   2018年3月,世界气象组织(WMO)发布了《2017年全球气候状况声明》(Statement on the State of the Global Climate in 2017),强调2017年全球平均气温较工业化前高出约1.1℃。2013—2017年全球平均温度达到了有记录以来的最高值。此外,北大西洋极为活跃的飓风季、印度次大陆严重的季风洪水以及非洲东部部分地区持续的严重干旱,使2017年成为有记录以来灾害性天气气候事件损失最大的一年。另外,作为气候变化科学性议题上最具权威性的IPCC的工作仍有序进行。2017年10月,政府间气候变化专门委员会(IPCC)在加拿大蒙特利尔召开了第46次全会,会议明确了IPCC在第六次评估周期内将编写三份特别报告、一份国家温室气体清单方法报告以及第六次评估报告(AR6)。AR6的三个工作组的报告将于2021年编写完成。此外,IPCC的研究范围也正在不断拓展。此轮评估将推出的特别报告中有一份便是关于气候变化中的海洋与冰冻圈,这意味着科学研究正越来越关注气候变化与其他相关领域之间的相互关联。

  

   美国自宣布退出《巴黎协定》以来,采取了一系列“去气候变化”的政策。从白宫公布的2018财政年度预算草案中可以看出,美国联邦政府大幅削减气候科研预算,其中首当其冲的便是美国环境保护局(EPA),其预算被削减了超过31%。此外,美国联邦政府还停止向绿色气候基金(GCF)注资,并解散温室气体社会成本机构间工作组等机构。在缺乏联邦政府大力支持的情况下,美国气候变化相关研究的进一步推进面临很大困难。

  

   (五)全球气候治理的政治基础总体稳定

  

   美国宣布退出《巴黎协定》之后,全球气候治理向何处去?国际社会是否还能对应对气候变化保持足够的政治意愿和信心?世人对此高度关切和担忧。幸运的是,国际气候谈判的其他关键行为体采取了坚定支持国际合作应对气候变化的立场。国际气候谈判的发起者联合国表示将坚定不移地继续推动气候变化议程。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯(António Guterres)在2018年初的新年致辞中突出强调了气候变化对人类构成的重大威胁,强调:“气候变化的速度已经超过了我们的行动速度。”在联合国的支持下,联合国气候变化卡托维兹大会取得成功。目前联合国正在积极筹备2019年9月的气候峰会以进一步提升全球应对气候变化的政治意愿。

  

   欧盟表示将更加积极地推动《巴黎协定》的落实。欧盟委员会主席容克(Jean-Claude Juncker)曾于美国总统宣布退出《巴黎协定》后的第一时间表达了不满,随后提出欧盟的五大优先事项,其中的第三点即是:“我希望欧洲能够成为应对气候变化的领导者。”容克专门提到,关于应对气候变化,“相比雄心壮志已经崩塌的美国,欧洲必须确保我们的星球再次伟大”。

  

   中德两国政府在2018年7月9日举行第五轮中德政府磋商后发表《第五轮中德政府磋商联合声明》。声明强调:“气候和环境对安全与稳定具有影响。双方支持《巴黎协定》确定的目标,致力于为保护气候采取更积极的措施。双方愿推进保护环境和自然的努力,并就此寻求加强交流与合作。”这一声明展示了两国应对气候变化的坚定决心,也表达了两国在推动国际气候谈判和全球气候治理方面的共识。

  

   2018年11月30日,中国国务委员兼外交部长王毅、法国外长让–伊夫·勒德里昂(Jean-Yves Le Drian)、联合国秘书长古特雷斯在二十国集团领导人布宜诺斯艾利斯峰会期间举行气候变化问题三方会议并发表新闻公报,重申合作应对气候变化的坚定承诺和决心。由中国、巴西、印度、南非组成的“基础四国”则更加积极地协调谈判立场。在2017年底举行的联合国气候变化波恩大会上,“基础四国”的立场“空前一致”,在高级别部长会议开始前一天发布“联合声明”,要求对发达国家提供的气候资金进行追踪和审计、气候谈判应继续尊重“共同但有区别的责任”和各自能力原则。事实上,“基础四国”一致立场的达成与美国宣布退出《巴黎协定》有着直接的关系,美国单方面退出在一定程度上反而使得国际社会更加“团结”起来。

  

二、美国宣布退出《巴黎协定》对全球气候治理结构的影响


美国宣布退出《巴黎协定》前的全球气候治理结构主要表现为:以《公约》为核心,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国国际战略评论2018(下)》

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