胡军辉:论国有土地上房屋征收范围制度的问题与完善

选择字号:   本文共阅读 189 次 更新时间:2019-03-19 01:02:55

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胡军辉  

   【摘要】 《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅有一个条文涉及国有土地上房屋征收范围制度。现行法存在征收范围确定主体不明、标的物范围不清、确定文书形式与相关文书送达规则缺失、征收范围确定后拘束力模糊且缺乏独立的救济程序等问题。法律供给的不足,导致了国有土地上房屋征收实践的诸多负面问题。从应然的角度看,国有土地上房屋征收范围的确定主体应为市县级人民政府,征收范围内征收标的物应包括房屋、土地使用权以及其他不动产。在征收实际操作过程中,对于房屋的内涵需要从多元视角来合理界定,认定其他不动产时需要结合具体的情况来进行分析。现行法规定的对国有土地上房屋征收应改为对国有土地上不动产征收。该征收范围确定文书应为“公告”,法律应优化相关文书的送达方式,强化送达效果,明确并严格执行征收范围确定后对于被征收人、征收部门以及其他相关部门的拘束力。征收范围确定后应给予被征收人适当的救济。

   【中文关键词】 国有土地;征收范围;征收标的物;征收范围文书;拘束力

  

   2014年某省某市某区依据市级国民经济和社会发展年度计划,启动“28号地块征收项目”,该项目通过区征收处发布了征收范围通告,并将通告张贴于部分拟征收房屋墙壁上。该通告对拟征收地块的范围及房屋作了描述,但未出具具体的红线图。在征收公告发布后,征收处向征收范围所在地的工商、税务、房产等职能部门签发了暂停办理行政审批等手续的函。被征收人依据该函停产停业,并终止房屋租赁协议,停止装饰装修。然而征收部门在此后长达四年的时间内未签发征收决定,被征收人因长期停产停业权益受损提起诉讼,引发一系列纠纷。[1]该案涉及诸多法律问题,如征收范围确定的责任主体究竟是谁,确定征收范围的法律文书是什么,何种文书送达方式可以被视为有效送达,征收范围内的拟征收标的物是什么,征收范围确定后工商税务等行政机关需要承受何种拘束力,停办审批手续产生的法律责任由谁承担,征收范围确定后长期不签发征收决定给被征收人造成权益损害是否可诉等。《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院590号令,以下简称:《征收条例》)仅有第16条这一个条文对此有所涉及,且在该条文中找不到对上述案件中的问题的解决依据,可以说上述问题的化解目前处于无法可依的状态。从学术研究的视角来看,上述问题均可纳入宏观的征收范围制度范畴,而目前学界对此问题的研究尚处于起步阶段,相关的研究成果不多。[2]因此,对这一问题展开研究具有重要的理论价值和现实意义。

  

   一、征收范围确定的主体

  

   征收范围的确定是征收程序的重要环节,征收范围确定的主体涉及征收权力的行使,也影响被征收人的权利救济。因征收范围确定不当或者征收范围确定后未启动征收程序造成损害时,被征收人需要以征收确定主体为被告请求救济。《征收条例》第8条规定因公共利益需要,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定。《征收条例》第16条规定“房屋征收范围确定后,不得在房屋征收范围内实施新建、扩建等行为,房屋征收部门应当将这些事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。”这两个相关条文均未明确规定征收范围确定的主体。规定的缺失,致使房屋征收实践中确定征收范围的主体不一,概括起来大致有以下几种情形:(1)市、县政府作为征收范围确定主体;[3](2)房屋征收主管部门、相关部门以及市县政府共同作为征收范围确定主体;[4](3)房屋征收部门、发改、规划、国土资源等部门共同作为房屋征收范围确定主体;[5](4)房屋征收部门作为确定房屋征收范围的主体。[6]

   房屋征收范围确定主体不一,在征收实践中已经产生了一些问题:一是实践中出现的单一行政主体确定模式、复合行政主体确定模式、不同行政主体确定模式等造成了不同行政主体之间行政职责边界不清;二是不同行政机关确定房屋征收范围,责任主体混乱;三是由不具有行政征收执法权的行政机关或机构确定房屋征收范围,行政行为合法性存疑;四是不同地区的被征收人在权益遭受损害时所获得的司法救济存在区别,如被告不同,法院管辖的级别不同。

   笔者认为,应由市、县两级人民政府以自己的名义确定征收范围,具体理由如下。第一,征收范围属于后续征收决定的有机组成部分,《征收条例》已经明确规定了征收决定的主体为市、县两级人民政府,征收范围确定的主体应当与征收决定的主体保持一致。第二,征收范围确定行为对于被征收人产生直接的禁止性效力,对被征收人的实体利益产生直接影响,在性质上属于具有对外效力的行政行为,因而征收范围的确定主体应当是具有行政执行权的机关。此外,征收范围的确定涉及发改委的审批职权、规划行政职权、土地行政职权、财政行政职权以及其他相关权力,由能够统一审批、协调相关行政职能部门权力的同级政府作为征收范围确定主体有利于行政效率的提升。第三,根据权责相统一原则,作出行政行为的机关应当承担相应的责任。征收范围确定主体应当承担确定征收范围造成行政相对人权益损害的责任。由于征收决定的法律责任由作出该决定的市、县两级人民政府承担,如果不将确定征收范围的主体也规定为市、县两级人民政府,将会产生被征收人需要向不同的行政主体主张救济的问题。第四,由多个部门共同作为确定征收范围的主体会导致行政相对人在遭受权益损害时需要同时向多个行政部门主张权利,进而还会引发多个行政机关之间的责任区分和承担问题。第五,房屋征收部门可以承担确定征收范围的具体工作,实践中确定征收范围的房屋征收部门,其法律身份往往是同级政府的内部机构,不是独立行使行政职权的行政机关,其无权以自己的名义作出行政行为。从这一角度来考虑,不将房屋征收部门作为征收范围确定主体,而由同级市、县级人民政府作为征收范围确定主体,是妥当的。第六,确定征收范围的权力属于综合性行政权力,其不宜由发改委、规划行政部门、土地行政部门以及财政行政部门等独立行使。

  

   二、征收范围内的征收标的物

  

   征收范围内的征收标的物是指位于征收范围内被纳入征收对象的物。征收范围内的物究竟包括哪些具体的物,某种纳入征收范围的物的内涵与外延如何合理界定等问题,理论研究尚不成熟,相关规定存在诸多矛盾之处,司法实践中也经常出现一些争议。[7]因而有必要对该问题进行研究。

   (一)“房屋”内涵的争议与澄清

   我国《房地产管理法》第6条、我国《物权法》42条、《征收条例》第2条均规定房屋属于征收范围内征收标的物。因此,房屋属于国有土地征收范围内的征收标的物是没有争议的,但是现行法规定的房屋内涵并不明确。学界对于房屋内涵的理解以及实务操作中对于房屋的认定存在一定的争议。第一种观点认为国有土地上房屋征收中的“房屋”应作广义解释,即认为其既包括房屋权利人的居所,同时也包括房屋的附属物,如房屋前后的车棚、花园、地下室、地下车位等等。[8]第二种观点认为对于征收中的“房屋”的理解,应以我国《城乡规划法》为基础,以建筑区划观念为指导,系统地将“房屋”理解为被征收土地上包含房屋在内的一切定着物。“房屋并非像法律技术上那样,征收的仅仅是建筑物或单独所有的建筑物,而是单位或个人的生活场所或生活空间”。[9]第三种观点认为房屋、附属物与构筑物系并列存在的物。如《黄冈市人民政府关于征收城东新区房屋、附属物及其它构建筑物的通告》确定征收对象为“房屋、附属物及其他构筑物”。[10]第四种观点认为房屋和附属物需要区分,但附属物是包括构筑物在内的。如《盘锦市人民政府关于征收兴隆台区兴盛街道上房村国有土地上房屋及其附属物的决定》中确定征收对象为“房屋及其附属物”。[11]

   据此可知,虽然房屋作为征收标的物之一在法条上没有任何争议,但是征收意义上的房屋具体内涵并不明确。在现行法的前提下如何合理界定房屋内涵?笔者认为应同时适用以下标准。其一,从权利属性角度解读“房屋”内涵。《征收条例》第1条、第2条规定因公共利益需要可征收国有土地上单位、个人的房屋,并应保障被征收房屋所有权人的合法权益,给予公平补偿。我国《物权法》121条规定用益物权人因征收、征用有权获得补偿。因此,从权利属性的角度来看,国有土地上房屋征收中的“房屋”内涵应同时包含所有权及用益物权。其二,从空间属性确定“房屋”内涵。《征收条例》第19条及《国有土地房屋征收评估办法》第14条、第30条规定,对于房屋价值的评估应当考虑区位、用途、建筑结构、建筑面积、占地面积、土地使用权等因素。因此,房屋价值的评估考虑因素并不只限于房屋主体本身,而是同时包含多类空间因素。其从平面或立体空间角度来看“房屋”,据此,应当包含房屋主体、附属物及构筑物,具体来说即由墙、顶、门、窗、围墙、地下室、水井、门斗等建筑物组建而成的平面或空间体系。房屋上的附属设施及构筑物均是基于提升房屋使用价值而添附建造,基于有损害即有救济的基本原理,附属物及构筑物的拆除即会降低房屋主体的使用价值而带来经济损失,附属物及构筑物被囊括在国有土地上房屋征收中的“房屋”内涵之列,是践行公平补偿标准的重要体现。其三,从房屋的比例属性解读“房屋”内涵。该角度的切入主要源于征收实践出现的整座房屋有一部分在征收范围内,其他部分在征收范围外现象的考量。征收红线范围内房屋属于征收“房屋”并无争议,而征收红线范围外的房屋部分是否属于征收“房屋”,应从征收红线外部分房屋用途是否受损、安全性能是否受到妨碍等因素进行考量。若出于使用性与安全性的考虑,需将征收范围外房屋一并征收的,征收范围外的部分房屋亦应归属于征收“房屋”。其四,从房屋的合法性解读“房屋”内涵。根据《征收条例》第24条第2款的规定,市、县人民政府在作出房屋征收决定前,应当组织相关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对于合法建筑和未超过批准期限的临时建筑应给予补偿,对于违法建筑和超过批准期限的临时建筑,不予补偿。房屋属于建筑物一类,在现行法框架内,房屋征收的补偿对象应为征收前置程序即房屋调查登记认定程序中所认定的合法建造的房屋及已经登记的合法房屋。

   (二)规范冲突下的“其他不动产”内涵解读与适用

   我国《物权法》42条规定的征收标的物为房屋及其他不动产,就这样明确了房屋及其他不动产属于两个不同的概念。然而,我国《房地产管理法》第6条以及《征收条例》第2条均未明确将其他不动产列为征收标的物。在法律位阶上,我国《物权法》相对于《征收条例》而言属于上位法,《征收条例》中的征收物范围应根据上位法规定予以确定,因而其他不动产属于房屋之外的独立类型的物。

在征收实际操作过程中,对于其他不动产依法应予征收并补偿,争议是不大的,争议较多的是如何界定其他不动产的类型。比如,对于林木是否属于其他不动产就存在争议。《芜湖市市区国有土地上房屋征收补助奖励等标准暂行规定》将林木界定为动产,[12]征收时只对被征收人支付移栽补偿金(如6厘米至10厘米的果树移栽费100元/株),而《京张高铁项目经开区南站区域房屋征收补偿安置方案》将林木界定为不动产,[13]对于被征收人支付补偿款(如树胸径大于等于8厘米的,500元/棵)。对于不动产的内涵,现行法虽有规定,但不统一。《不动产登记暂行条例》2条规定:“本条例所称的不动产是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。”我国《担保法》92条第1款规定:“本法所称不动产是指土地以及房屋、林木等地上定着物。”《保险资金运用管理暂行办法》(保监会令2014年第3号)第11条规定:“保险资金投资的不动产,是指土地、建筑物及其它附着于土地上的定着物。”《保险资金投资不动产暂行办法》(保监发〔2010〕80号)2条第1款规定:“保险资金投资的不动产,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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