彭岳:中美贸易战中的安全例外问题

选择字号:   本文共阅读 693 次 更新时间:2019-03-03 00:51:35

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彭岳  

   摘要:  中美贸易战涉及美国201调查、301调查和232调查在《马拉喀什建立世界贸易组织协定》(简称《WTO协定》)下的合法性问题。随着贸易战的深入,相关法律争议越来越集中在美国可否成功援引GATT第21条项下的安全例外条款。长期以来,专家组对安全事项是否享有管辖权以及应采取何种标准审查安全例外等问题一直困扰着理论界和实务界。与欧盟、加拿大等WTO成员不同,中国并未积极利用GATT第21条质疑美国贸易措施的合法性。这不仅是因为国家安全涉及主权核心利益,WTO争端解决机构本不适于解决此类纠纷,也是因为强行在WTO体制内解决国家安全事项反而可能最终削减WTO的权威。当前,通过谈判磋商机制解决WTO成员国家安全关切仍是最佳选择。

   关键词:  中美贸易战;201调查;301调查;232调查;安全例外;WTO争端

  

   自2001年12月11日中国成为世界贸易组织(WTO)成员以来,中美两国贸易关系总体势头良好,相关争端大多可在WTO的框架下得以缓和或解决。2017年1月特朗普就任美国总统后,美国贸易政策发生了大的转向,中美贸易摩擦随之愈演愈烈,似有进入长期贸易战的迹象。表面上,中美贸易战的爆发与特朗普的“美国优先”执政理念密切相关;实质上,中美贸易战的持续和演进在一定程度上揭示出,中美两国之间的权力结构动态调整已然到达新的临界点。理论上,如欲对中美贸易战中的相关法律问题进行深入讨论,必须虑及这一结构性变革因素。

   与此前贸易争端不同,除继续利用201条款和301条款等调查工具之外,特朗普治下的美国政府开始频繁以保护国家安全为由,对他国进口产品征收高额关税或实施经济制裁。该行为不仅损害了其他WTO成员方的利益,还影响了WTO体制的权威性。WTO体制为中国经济崛起提供了稳定制度支持,中国理应在该体制下抵制美国滥用国家安全调查行为,维护WTO的权威性。可以预见,随着中美贸易战的深入,WTO安全例外条款的重要性将日益凸显。考虑到该条款所涉内容横跨贸易领域与政治领域,采取简化主义的政治权力分析或形式主义的法律权利分析均难以揭示争议的实质[1](P135),因此在传统裁判者视角之外,本文还采用了参与者视角,从国际权威决策过程解析贸易战背后的制度逻辑,探讨WTO成员适用安全例外条款的前提与效果,并对中国当前法律策略作出评价。

  

   一、中美贸易战中的国家安全事项

  

   用贸易战这一术语描述近期美国挑起的贸易冲突虽不一定准确,但可在一定程度上反映出问题的实质所在。究其原因,这与中美贸易战所涉利益与特定理论体系下的国家安全事项相关。

   (一)特朗普政府的“美国优先”政策与现实主义的国家安全考量

   早在竞选总统期间,特朗普就提出“美国优先”的施政方针。具体到贸易政策,主要表现为谈判有利于美国的双边贸易协定,以向美国引入更多的产业和工作机会。2017年12月,特朗普总统发布《国家安全战略报告》,详细阐述了如何在国内和国际层面实施“美国优先”政策。在其前言部分,特朗普所设想的美好愿景是:一个由强大、主权和独立国家构成的世界,各自拥有其文化和梦想,在繁荣、自由、和平方面并肩成长;而美国政府的任务是,保卫美国人民、国土以及美国人生活方式,促进美国繁荣,通过实力维护和平,增加美国影响力[2]。值得注意的是,在《国家安全战略报告》的“促进美国繁荣”一章,赫然印着“经济安全即国家安全”的题记。报告认为,重建国内经济实力、维护公平和互惠国际经济体系将有利于美国的安全,并且促进世界的繁荣与和平。其中,促进和保护国家安全创新基地(NSIB)构成政府施政举措之一。报告还指出,如果美国丧失创新和技术优势,将对美国的繁荣造成深远的负面影响。为促进和保护NSIB,该报告提出了诸如理解挑战、保护知识产权、收紧签证程序以及保护数据和基础设施等优先行动方案[2]。

   在结论部分,《国家安全战略报告》重申了“美国优先”政策,即“在特朗普政府执政期间,美国人民可以确信,其安全和繁荣永远优先”。同时,报告明确界定了“美国优先”政策的理论基础——有原则的现实主义(principledrealism):它是现实主义的,“因为它承认权力在国际政治中的核心作用,肯定主权国家是和平世界的最佳希望,并明确界定了我们的国家利益”;它是有原则的,“因为它的基础是推进美国原则在全球传播和平与繁荣的知识”。总而言之,“我们以自己的价值观为指导,遵守我们的利益”[2]。

   从其核心内容来看,《国家安全战略报告》“促进美国繁荣”一章较准确地传递出特朗普政府“经济安全即国家安全”的政治考量,而报告结论部分提及的“有原则的现实主义”不过是古典现实主义理论在当代的翻版。该理论认为:第一,国家是国际体系中的主要行为体;第二,国际政治的本质是冲突,民族国家不可避免地要依靠实力来确保生存;第三,各国拥有合法主权,但因实力大小不同而有强国和弱国之分;第四,国家是统一行为体,对外政策独立于国内政治;第五,国家是根据国家利益进行决策的理性行为体;第六,权力是解释和预测国家行为的最重要的概念[3](P63)。古典现实主义理论将争取权力作为国际关系的核心要素,接受乃至服膺“强者为所欲为,弱者忍气吞声”的不公平现状,无视国际法的规范效应。特朗普政府将该理论作为其“美国优先”政策的基础,可谓“适得其所”。

   (二)中国的“2025中国制造计划”与总体国家安全观

   中国政府历来重视发展科学技术。1964年的政府工作报告中首次提出“四个现代化”国家战略目标,其中就包括科学技术现代化。1988年6月邓小平在全国科学大会上又提出了“科学技术是第一生产力”的论断。及至21世纪,中国政府密集出台了各类政策鼓励科技发展。如2006年2月国务院制定了《国家中长期科学和技术发展规划纲要》(2006-2020),提出到2020年,科技促进经济社会发展和保障国家安全的能力显著增强,为在21世纪中叶成为世界科技强国奠定基础。2010年10月,国务院作出《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》,指出发展战略性新兴产业已成为世界主要国家抢占新一轮经济和科技发展制高点的重大战略,中国必须加快培育和发展战略性新兴产业。2015年5月,国务院印发《中国制造2025》通知,提出力争通过“三步走”实现制造强国的战略目标:到2025年,迈入制造强国行列;到2035年,制造业整体达到世界制造强国阵营中等水平;到2049年,综合实力进入世界制造强国前列。

   上述鼓励科学和技术发展、推动中国制造产业升级的举措也构成了中国总体国家安全观的一部分。根据《国家安全法》第3条,总体国家安全观以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托,维护各领域国家安全,构建国家安全体系,走中国特色国家安全道路。科技发展和制造能力的提高有助于提升经济安全,可为总体国家安全打下良好基础。

   无论是中国的总体国家安全观还是美国的现实主义国家安全考量,都有一套相对成熟的理论体系作为支撑,两国均认为经济安全与国家安全密不可分。因此,中美贸易战中,即使双方将矛盾聚焦于关税、知识产权保护、补贴等具体贸易事项,相关贸易争端仍会或多或少牵连国家安全问题。

  

   二、中美贸易战中的美国措施与中国应对

  

   从美国角度来看,中美贸易战仅是其全球贸易战的一部分。由于中美两国贸易体量巨大、意识形态相异,与同期美欧、美日、美墨加等贸易争端相比,中美贸易争端更令全球瞩目。

   (一)美国201调查及中国应对

   201条款是美国《1974年贸易法》201-204节的统称。该条授权美国国际贸易委员会(USITC)对输美产品实施全球保障措施调查,并向总统提交报告和建议,由后者做出最终决定。由于全球保障措施打击面过宽,容易引起各国集体反对,美国总统很少依据201条款采取贸易限制措施。

   及至特朗普总统上台,2017年初,美国产业界重新激活201条款,要求USITC对输美光伏产品、家用大型洗衣机启动201调查。2018年1月22日,特朗普决定对该两类进口产品分别加征85亿美元和18亿美元的进口关税,由此揭开了美国全球贸易战的序幕。针对美国保障措施,韩国分别就光伏产品和大型洗衣机诉诸WTO,要求与美国磋商;中国则在与美国经贸磋商未果后,于2018年8月将美国光伏产品201措施诉诸WTO。

   (二)美国232调查及中国应对

   232条款规定在《1962年贸易扩展法》之中,该条款授权美国商务部对特定产品进口是否威胁美国国家安全进行立案调查,并向总统提交报告,由总统决定是否采取最终措施。2017年4月20日,特朗普总统指示商务部启动钢铁与铝产品232调查。2018年3月1日,美国政府宣布对进口钢铁和铝产品分别加征25%和10%的关税,所涉产品价值高达480亿美元。为回应传统盟友的利益诉求,美国一方面宣布钢铁和铝产品关税于3月23日生效,另一方面提出了临时豁免计划:加拿大和墨西哥产品的豁免视北美自由贸易区(NAFTA)重启谈判结果而定;其他贸易伙伴可同美国贸易代表(USTR)谈判,确定可否豁免关税;公司可向商务部长提起申请,将特定产品排除在关税之外。3月22日,美国将欧盟、韩国、巴西、阿根廷和澳大利亚的关税豁免延长至5月1日。4月30日,特朗普政府将给予欧盟、加拿大和墨西哥的关税豁免再次延长至6月1日。

   特朗普的分化策略取得了一定的效果。2018年3月28日,韩国率先妥协,承诺减少钢铁出口以换取永久钢铁关税豁免。6月1日,阿根廷承诺就钢铁和铝产品实施出口配额,换取永久关税豁免;巴西则仅对钢铁产品实施出口配额。同日,美国开始对来自欧盟、加拿大和墨西哥的钢铁和铝产品征收关税,而澳大利亚成为唯一的在钢铁和铝产品方面不受贸易限制的美国伙伴。

   面对美国232调查,中国采用“WTO诉讼+关税报复”模式加以应对。2018年4月5日,中国率先将美国钢铁和铝产品232措施诉诸WTO。随着关税豁免期届满,欧盟、加拿大和墨西哥等国纷纷要求与美国进行WTO磋商。截至2018年8月31日,已有9个WTO成员向WTO起诉美国钢铝232措施。4月2日,中国开始对价值24亿美元的美国输华产品中止关税减让义务,并加征关税,以再平衡美国232措施造成的损失。此后,欧盟、加拿大、墨西哥和土耳其等国也采取类似反制措施,所涉价值达240亿美元。

   针对他国贸易报复行为,USTR在WTO提起诉讼,指责加拿大、中国、欧盟、墨西哥、土耳其、俄罗斯等国针对美国产品加征关税的行为违反WTO协定。美国全球贸易战全面打响。

   (三)美国301调查及中国应对

301条款是美国《1974年贸易法》第301-310节的统称,包括“一般301条款”、关于知识产权的“特别301条款”以及关于贸易自由化的“超级301条款”。根据301条款,当USTR办公室确认某贸易伙伴的某项政策违反贸易协定,或被美国单方认定为不公平、不公正或不合理时,可启动单边性、强制性的报复措施。与201调查和232调查不同,特朗普政府近期发动的301调查主要针对中国,所涉产品价值总额从500亿美元逐步升级到2500亿美元。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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