陈翠玉:政府诚信立法论纲

选择字号:   本文共阅读 264 次 更新时间:2019-03-01 00:42:02

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陈翠玉  

   【摘要】 近些年来,我国法治政府建设成效显著,但与此同时,政府诚信危机事件亦时有发生,甚至出现了个别情境下“有法治无诚信”的悖论性现象。一方面,这是法治政府建设本身不完善的结果;另一方面,也与个别地方政府盲目追求量化法治而严重忽视政府诚信建设有关。政府诚信是现代政府的生存基础及其良性运行的支点。法治政府内在包含着政府诚信的要求。由于涉及对公权力的规范和约束,道德教育的非强制性不足以遏制频发的政府失信行为,政府诚信立法势在必行。目前我国政府诚信立法十分薄弱。诚信原则在行政法中的基础性地位还远未确立和巩固,其限制和规范行政权力的功效没有被很好地发挥。今后,应当加强诚信政府立法,特别是要利用出台行政程序法等历史机遇,推进诚信原则在行政法中的贯彻和适用,将诚信与法治有机结合,以诚信指引法治,以法治保障诚信,规范行政行为,推进诚信的法治政府建设。

   【中文关键词】 政府诚信;立法;法治政府;诚信原则;行政

  

引言

  

   当下如火如荼开展的法治政府建设,要求政府行政行为以法律为中心,但这并不意味着政府可以不遵守诚信等基本伦理规范。相反,法治本身包含着最低限度的道德要求。政府诚信是法治政府的题中之义。一旦政府无诚信,法治政府建设将失去意义。因此,法治政府建设必须重视政府诚信建构问题。当务之急是进行政府诚信立法。在诚信被写入法律文本之前,作为伦理义务的政府诚信很容易被践踏,对政府行为加以限制和约束的目标也难以实现。遗憾的是,目前学界对政府诚信研究仍然主要聚焦于内涵、缺失表现及其原因、评价指标、解决对策等一般性讨论的层面,[1]较少涉及法律视角。[2]在笔者看来,与政府诚信最接近的法律命题是行政法上的诚实信用原则。未来政府诚信立法的关键是要在行政法上确立和巩固诚信原则,并衍生出一系列的法律制度,以此来指导和约束行政主体行为。因此,本文对政府诚信立法的分析将主要限定在行政法领域,重点在于剖析诚信原则在行政法领域适用价值、适用现状及其未来立法进路等。当然,为了更好聚焦本文研究的问题,相应的概念及分析范围的界定仍是必要的。本文所称的政府诚信主要是指政府及其工作人员应当具备且贯穿于全部行政活动中的诚实践诺的品德。[3]

  

一、政府诚信立法的必要性

  

   早在2004年,我国就启动了法治政府工程。国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》要求“全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标。”2015年12月,国务院又发布了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,明确提出要在2020年基本建成法治政府。自此,各级地方政府纷纷抛出时间表和路线图,宣布尽快建成法治政府。[4]时至今日,法治政府建设的成效如何?又存在怎样的问题呢?

   (一)一个悖论:作为法治主导者的政府违法失信行为多发

   近年来,中国法治政府建设在取得巨大成就的同时,也遭遇着一个难以逾越的悖论:即作为法治目标制定者和发展主导力量的政府,有时会违背法治的要求,甚至变成了破坏法治的主体之一。正如有学者指出的,存在着“政府多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题;有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为;少数执法人员知法犯法、执法寻租、贪赃枉法甚至充当“黑恶势力”的保护伞;出现了一些不正确的执法倾向,如钓鱼执法、寻租性执法、非文明执法、限制性执法、选择性执法、运动式执法、疲软式执法、滞后性执法等等;粗暴执法激发冲突,甚至引发群体性事件或极端恶性事件,突出表现在征地拆迁领域。”[5]

   这些问题的存在一方面是法治政府建设本身不完善的结果,另一方面也与近些年来片面追求量化法治而严重忽视政府诚信建设有关。当前社会转型时期,个别基层政府的法治建设仅仅停留在会议、口号等外在形式上,严重忽视了政府诚信建设和自身公信力的塑造,造成个别情境下“有法治无诚信”的悖论性现象。有些政府部门及其工作人员要求老百姓守诚信、自己却不守承诺,热衷于搞形象工程和政绩工程、出台的政策朝令夕改、缺乏稳定性及连续性、政策信息和决策不公开、不透明、出尔反尔、隐瞒事实和真相、暗箱操作、编造虚假数据、财政收支和执法程序不透明、以权谋私、贪污腐败、消极不履行职责、办事拖拉推诿、滥用权力、随意撤销、变更和废除已生效的行政行为等。这些违法失信行为严重影响了政府形象,降低了政府诚信度。毋庸讳言,政府本身的违法失信行为正在成为政府法治建设的主要阻力之一。

   (二)政府诚信建设:法治政府工程的题中之义。

   要扭转政府违法失信多发的被动局面,一方面要靠继续推行法治政府工程建设,另一方面也必须积极构建政府诚信,发挥诚信对法治的引导作用。近年来,中央政府曾多次强调政府诚信建设。2004年4月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》即已明确将“诚实守信”作为依法行政的基本要求。2004年7月1日起施行的《行政许可法》则首次将“信赖保护原则”写入我国法律之中,使其成为政府公正文明执法的一项基本法律准则。2014年6月,国务院发布的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》中强调,“加快推进政务诚信建设,建立一支守法守信、高效廉洁的公务员队伍。”2016年12月国务院发布《关于加强政务诚信建设的指导意见》,提出“加强政务诚信建设,充分发挥政府在社会信用体系建设中的表率作用,进一步提升政府公信力,推进国家治理体系和治理能力现代化。”

   诚信、法治都是现代政府的必备品质。作为道德的核心基石,诚信是政府合法性的道德基础,是政府赢得人民信赖和巩固政权的必要条件。孟德斯鸠在论及民主政治的原则时就曾说过:“维持或支撑君主政体或是专制政体并不需要很多的道义。前者有法律的力量,后者有经常举着的君主的手臂,可以去管理或支持一切。但是,在一个平民政治的国家,便需要另一种动力,那就是品德。”[6]而诚信无疑是政府应当具有的最重要的品德之一。奥拓·迈耶指出,“行政在最概括的意义上是指国家为实现其目的而进行的活动。为实现一定的行政目的,我们就必须使行政行为有利于目的的实现而不是有悖于目的的实现。”[7]美国社会学家弗朗西斯·福山则认为诚信不仅仅是道德问题,它影响了社会的稳定和经济的繁荣。[8]美国法学家伯尔曼曾说过,法律只有被信仰,才能被有效执行。[9]

   政府诚信与政府法治有着天然的“血缘”关系,有很多相通之处。比如,都以限制政府权力,保护公民权利,增强政府权威和公信力为目标,又都强调依法、公开、守信、践诺、廉洁、高效等因素。所不同的是,与法治具有的他律性相比,诚信更强调自律。法治政府工程偏重于从外在形式方面,消极限制政府权力,防止其被滥用;而诚信政府建设更强调从内在核心价值建构出发,促使政府诚信履行职责。

   政府诚信建构是法治政府建设的题中之义。法治政府工程建设需要诚信的价值指引。诚信是法治的根基。法治是诚信的保障。法治政府应当是诚信政府。现代法治的任务就在于将道德内涵合理而科学地引入法律框架,使其成为秩序得以维系的正当性基础。法治政府建设要求政府应当依法、诚实守信地履行人民赋予的职权,将政府诚信贯穿于整个行政活动过程中,在正当目的指导下,以合理、善意方式行使权力,依法且诚信地履行行政职能、从事行政管理、提供公共服务,做到权责一致、言行一致。法治政府工程建设的过程,也应是构建政府诚信,使政府取信于民的过程。一个诚信的政府,可以有效地降低执法成本,从而便利地推进法治。

   就我国而言,构建诚信政府,和建设法治政府工程一样,从根本上讲是由我国人民主权的国家性质所决定的。我国是人民当家作主的国家。人民是国家的主人。国家的一切权力属于人民。政府的权力来源于人民,人民通过法律把自己的部分权利授予政府,政府要受到以法律形式表现出来的人民意志的约束。政府诚信不仅仅是道义上的要求,更是社会主义民主和法治的基本要求。

   (三)立法:政府诚信建设的必由之路。

   尽管诚信本质上属于道德范畴,主要依靠道德教化方式加以提倡。然而,在当前的社会转型时期,因涉及到对公权力的规范和约束,道德的非强制性不足以遏制频发的政府失信行为,政府诚信建设仅仅依靠道德训诫是远远不够的,还必须借助法律的强制力量,实现政府诚信这一道德要求的法律化。法治之于政府诚信的价值应当引起足够重视。建立法治政府,是保障政府诚信的最好办法。诚信政府必然要求政府依法行政,不能越权行使职权、违反承诺等。没有法治的保驾护航,政府诚信建设将无从实现。正如有学者指出的:“当社会对法律存在普遍的不信任、不认可的同时,必然会引发非法律手段的解决机制—无论是政治手段还是诉诸暴力,都将进一步降低社会的信赖、效忠与联属关系,进而由诚信所支持的社会繁荣也将不再出现。”[10]

   政府诚信立法也是制约行政自由裁量权滥用的必要条件。现代行政立法不可能穷尽社会生活的各种情形,行政自由裁量权存在被滥用的可能,应当对其加以限制。而限制的手段,光依靠法律是不够的,还要依靠道德,特别是法律化的道德。当务之急是进行政府诚信立法,把诚信精神进一步融入法治政府建设之中,促使政府诚信的法律化、制度化,最大限度发挥立法对政府诚信的引导和规范作用,通过划定诚信底线,对政府及其工作人员行政行为进行有效约束,限制政府权力行使的随意性,切实保障行政相对人权益。而政府诚信立法的重中之重是在行政法上确立和巩固诚信原则,以此来指导和约束行政主体的行为,从制度层面真正确保政府“言出必行”。

  

二、政府诚信立法现状

  

   (一)总体情况

   虽然我国《宪法》中规定了人民是国家的主人,享有监督、批评国家权力机关的权利,但并没有直接规定政府应当诚实守信。[11]就专门的行政立法而言,包括近年我国颁布的《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《公务员法》中,不仅诚信原则基本没有被提及,甚至连“诚信”、“守信践诺”之类字眼也难见踪影。而其他法律中更是鲜有提及。在一些地方政府出台的地方法规中,涉及政府诚信的条款也相对较少。[12]

所不同的是,2002年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确表示依法行政的基本要求包括“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一”。其中诚实守信主要指向发布信息真实准确、行政行为不得随意变更和信赖利益保护等三个方面内容。即“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实;非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”此外,2004年7月1日正式实施的《行政许可法》尽管没有直接规定诚实守信原则,但是其8条规定,“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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