刘练军:司法官遴选委员会运行机制初探

选择字号:   本文共阅读 105 次 更新时间:2019-01-21 00:06:08

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刘练军  

   摘要:  司法官遴选委员会能在较为宽松的时间限度内开展遴选工作,有与候选人面对面交流的机会,其遴选出来的候选人能获得同级人大认可并被任命,此乃司法官遴选委员会具有权威性的基本要求。然而,在现实的司法官遴选委员会运行过程中,时间上的充足性、过程上的亲历性和结果上的权威性,均未得到严格执行。从有关“两高”及各地司法官遴选委员会遴选过程的报道上看,司法官遴选委员会的遴选过程更多流于形式,未能发挥好预设的专业把关功能。强化司法官遴选委员会在司法官遴选过程中的话语权,保障司法官遴选委员会真正主导司法官的遴选,乃司法官员额制改革取得实质进步之关键。

   关键词:  司法官;遴选委员会;员额制改革;司法体制改革

  

   如果我们将法院、检察院通俗地视为司法机关,那么可以将法官、检察官共同称为司法官。从动态上看,司法官遴选制度是一套较为复杂的运行机制,作为其有机组成部分的是司法官遴选委员会的运行机制。不管是把司法官遴选委员会看作一个专业把关机构(事实上的),还是一个总揽司法官遴选的权威性政治机关(应然上的),其运行机制如何,对于理解司法官遴选制度都至为关键。从这个意义上说,研究司法官遴选制度就必须认真对待司法官遴选委员会的运行机制。近年来,研究中国法官遴选制度的论著所在多有,[1]但真正聚焦于司法官遴选委员会运行机制的文章则一文难求。有鉴于此,笔者试作此文,希冀填补这一研究上的空白。文章首先对司法官遴选委员会现行的运行机制予以概述,然后就应然上的司法官遴选委员会运行机制展开探讨,期待此等探讨对于实践中的司法官遴选委员会运行机制之改良与完善有所裨益。

  

一、司法官遴选机制的制度预设

  

   当下我国正在进行的司法官遴选,乃是由多个主体参与的复杂过程,司法官遴选委员会仅仅是其中一个参与主体而已。在研究司法官遴选委员会运行机制之前,还不能不对整个司法官遴选运行机制做个简要检视,以为背景信息和研究铺垫。

   总体上说,现行的司法官遴选机制是在同级党委政法委的领导之下展开的,最主要的参与主体是各地高级人民法院和省级人民检察院。司法官遴选委员会作为参与主体之一,其功能限于专业把关。关于司法官遴选运行机制,只能从其遴选过程来考察。一般而言,都要经历发布遴选公告、资格审查、考试、考核、面试、专业把关、候选人名单公示等多个环节。

   如《福建省法官、检察官遴选(惩戒)委员会章程(试行)》第18条规定“法官、检察官遴选工作由遴选(惩戒)委员会统一组织,所有入额人员均须考试考核合格”,第19条规定“遴选(惩戒)委员会遴选法官、检察官,按照下列程序进行:(一)公告拟任法官、检察官的职位、职数和条件;(二)组织报名和资格审核;(三)考试、考核;(四)提出拟任法官、检察官人选的建议名单;(五)审议确定拟任法官、检察官的人选;(六)公示拟任法官、检察官的人选。其中考试、考核以及提出推荐人选,由省高级人民法院、省人民检察院遴选(惩戒)工作办公室分别负责组织实施。经省遴选(惩戒)委员会全体会议决定,可适当简化程序。省遴选(惩戒)委员会遴选法官、检察官的具体程序另行规定”。

   又如《广东省法官、检察官遴选委员会章程(试行)》第24条规定“遴选委员会遴选法官、检察官一般包括下列程序:(一)公告遴选职位和条件;(二)组织报名和资格审核;(三)考试;(四)业务考核;(五)审议确定推荐人选。经遴选委员会决定,可适当简化程序”,第26条规定“法官、检察官遴选工作由遴选委员会统一组织。基层人民法院、人民检察院从本单位符合条件的公务员中遴选初任法官、检察官的,经遴选委员会决定,可委托中级人民法院、市级人民检察院组织考试、业务考核”。

   复如《湖南省法官检察官遴选委员会章程(试行)》第19条规定“法官、检察官遴选工作由遴选委员会统一组织,法官、检察官遴选工作办公室具体承担,所有入额人员均须考试考核合格”,第20条规定“遴选委员会遴选法官、检察官,按照下列程序进行:(一)公告拟任法官、检察官的职位、职数和条件;(二)组织报名和资格审查;(三)考试、考核;(四)提出拟任法官、检察官人员的建议名单;(五)审议通过拟任法官、检察官人选;(六)公示拟任法官、检察官人选;(七)将拟任法官、检察官人选交相关部门按法定程序审批任命。上述程序,经遴选委员会全体会议决定,可以适当简化”。

   再如《浙江省法官检察官遴选委员会工作规程(试行)》第15条规定“法官、检察官遴选办公室应根据法官、检察官任职标准、缺额情况,拟订法官、检察官年度遴选计划,并报遴选委员会备案。根据年度遴选计划,原则上每次遴选按照1∶1?2的比例,差额提出候选人员,并将人员名单和具体考核考察情况提请遴选委员会审议。遴选委员会通过考核、面试等方式,遴选法官、检察官人选”,第16条规定“遴选委员会委员审议确定法官、检察官人选的遴选结果后,应在一定范围内予以公示,公示期结束后按照有关规定办理”。

   据媒体报道,作为第一批司法官遴选试点改革的上海,其遴选入额司法官的程序比较复杂,“法官入额一般要经历9个环节:申请报名、法官岗位承诺、入额基本条件审查、业绩考核、入额考试、面试、遴选委员会把关、党组审议、公示”。[2]此等9个环节之过程与上述福建、广东、湖南、浙江等地并无本质性区别,也就是说它们的司法官遴选运行机制都差不多。造成此等状况的一个很大的可能是,作为后来者的福建、广东、湖南、浙江借鉴甚至照搬了上海的模式。毕竟,在地方上最早成立司法官遴选委员会并开展司法官遴选改革的就是上海。当然,后来者在复制上海样板的同时,亦分别作了某些微调。

   上述红头文件均设置了法官遴选工作办公室和检察官遴选工作办公室,承担司法官遴选的日常工作。这两个遴选工作办公室分别设在省高级人民法院和省人民检察院,它们在司法官遴选过程中起着非常关键的作用。这两个办公室肩负着司法官遴选的绝大多数事务性工作,诸如年度司法官遴选名额的确定、遴选程序的启动、组织资格审核、组织考试、组织专业考核等等事项,都是由它们掌控并具体承办。表面上看这些事务性工作本身不享有决策性权力,但实则不然。毕竟,真正的决策性工作都依赖于这些事务性工作,后者是前者的前期准备,前者可以在很大程度上影响乃至决定后者的判断结果。如司法官遴选过程中的考试和考核采取何种形式,具体的考试和考核内容如何等等,必将在很大程度上决定着考试和考核的结果,这自然也就在很大程度上左右着最后的司法官遴选结果。尽管这两个办公室本身的很多决定都要经过司法官遴选委员会批准,但司法官遴选委员会本身就是由来自社会各界、各个领域的非同质人群组成,他们彼此之间往往并不熟悉,因此,司法官遴选委员会在很大程度上就是个松散的陌生人群体组织,要他们对这两个办公室的请示事项进行实质性审查,并在否定这两个办公室提出的方案的同时拿出一个更好的替代方案让这两个办公室去实施,那几乎是不可能的。[3]故而,法官遴选工作办公室和检察官遴选工作办公室,在很大程度上是不受司法官遴选委员会管辖和制约的独立机构。

   如果说法官遴选工作办公室和检察官遴选工作办公室是影响司法官遴选结果的有形机构,那当地党委政法委则算是一个随时可以改变遴选结果的无形机构了。之所以说是无形的,是因为不管是司法官遴选委员会还是法官遴选工作办公室、检察官遴选工作办公室,它们都是受当地党委政法委领导的,后者的决定对它们具有绝对的约束力。同时,司法官遴选委员会一般都设有秘书处,而秘书处就设在当地政法委,[4]直接受当地政法委领导。因而,当地党委政法委尽管在名义上不会直接介入司法官的遴选工作,不属于参与司法官遴选工作的组织机构,但事实上整个遴选过程都在它们的掌控之中,遴选机制的运行过程及结果都必须得到它们的认可,此乃势所必然,不以参与司法官遴选工作的各个主体的意志为转移。[5]

   总括而言,参与司法官遴选的主体主要有司法官遴选委员会、司法官遴选委员会秘书处、法官遴选工作办公室、检察官遴选工作办公室等等。在原本的制度设计上,秘书处和办公室都是司法官遴选委员会的办事机构,是为遴选委员会服务的。然而,在实际的制度运行过程中,它们可能有意无意地偏离了原初的制度预设轨道,司法官遴选委员会事实上只有专业把关的微小权力,设在省委政法委的秘书处和设在省高级人民法院的法官遴选工作办公室、设在省人民检察院的检察官遴选工作办公室事实上主导了司法官遴选的整个过程,从公布司法官遴选计划到最后的候选人名单公示,主要由法官遴选工作办公室和检察官遴选工作办公室负责执行,司法官遴选委员会反而在整个过程中没有多少话语权,对整个遴选过程的介入程度明显偏低。

  

二、司法官遴选委员会的实际运行:形式与内容的失衡

  

   司法官遴选委员会的运行机制如何,从上述司法官遴选运行机制的总体状况就不难窥探一二。从笔者所能收集和检索到的文献资料上看,实践中的司法官遴选委员会运行机制较为简单,形式主义色彩较为浓厚,是否真正做到了红头文件及媒体宣传中所说的独立、专业、权威、公正、透明,颇值得怀疑。下面就从“两高”及几个地方的司法官遴选委员会遴选过程中的细节来证明之。

   (一)“两高”司法官遴选委员会遴选机制

   最高人民法院与最高人民检察院的司法官遴选委员会分别成立于2017年6月22日和29日。这两个司法官遴选委员会在成立当天就对“两高”开展了司法官遴选工作,并在当天为最高人民法院遴选出首批员额法官370人,为最高人民检察院遴选出首批员额检察官228人。[6]关于它们的遴选过程,我们还是先来看看《人民法院报》和《检察日报》上的两则报道:

   “(2017年)6月22日,屋外大雨倾盆,空气中充满凉意,而最高人民法院党组会议室,则气氛热烈、紧张忙碌,最高人民法院法官遴选委员会第一次全体会议在这里召开,对提请遴选委员会审议的入额人选进行认真审议。会议审议通过了《最高人民法院法官遴选委员会章程(试行)》和《最高人民法院法官遴选委员会审议表决办法(试行)》,听取了最高人民法院常务副院长沈德咏关于入额工作整体情况的报告,最高人民法院政治部主任徐家新介绍了入额初步人选具体情况。在遴选过程中,遴选委员会严格审查入额人选的工作履历、工作绩效、调研成果、表彰奖励情况以及承办案件的裁判文书、审理报告,全面了解人选的综合情况,在此基础上从专业角度对人选的专业能力和水平作出评价。最高人民法院遴选委员会强调实质审议,遴选委员会享有充分的审议权,审议过程中,委员们对候选人的入额资格、办案绩效、测评考核等情况如果存在疑问的,随时可以要求遴选委员会办公室工作人员作出说明,表决时不划定差额比例或指标,更不指定淘汰人选,由委员们根据审议情况自主决定差额人选,并当场宣布表决结果。在陈冀平主任委员的主持下,各位委员各抒己见,以理性、平和、专业、严谨、负责的态度进行工作,发表意见建议。他们秉持专业精神,发挥职业优势、学识优势和经验优势,负责任地行使专业把关的职责,最终,在387名审议人选中,差额确定370名为入额建议人选,17人不作为入额建议人选,差额率为4.4%,较各省市法官、检察官遴选委员会差额的人数、比例都要更大。”[7]

“成立会议结束后,遴选委员会召开第一次全体会议,审议表决通过了最高检检察官遴选委员会章程(试行)、最高检检察官遴选委员会审议表决办法(试行),(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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