孔刚:欧洲联盟共同防务:当代定位与基本逻辑

选择字号:   本文共阅读 79 次 更新时间:2018-12-16 23:04:41

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孔刚  

   内容提要:本文分析了欧盟共同防务的当代定位及其基本发展逻辑。《里斯本条约》奠定了共同防务的法理基础,其防务条款规定了欧盟共同防务的基本规则与议程;欧洲主权债务危机对共同防务的物质基础造成冲击,但也为欧盟机构推动共同防务的深入发展提供了机遇。欧盟成员国近年来在共同防务立场上的分歧较之前更为明显,但并未放弃积极的防务协调,当前日益普遍的区域性防务合作也对欧盟共同防务产生了正面作用。欧洲理事会通过峰会决议的形式为共同防务提供政治指导,这将有助于政治动力借助技术性决定的新方式获得进一步的发展,其实用主义色彩也日益鲜明。

   关 键 词:欧盟  共同防务  国际安全  欧洲一体化

  

   诞生于1999年的欧洲联盟共同防务是一项史无前例的实验,民族国家自愿将部分防务主权让渡给超国家行为体,推动防务与经济、法律和社会文化等领域的协同发展,由此形成欧洲一体化的复杂面貌。在当代欧洲政治、经济、社会生活中的矛盾关系作用下,有些合力推动了共同防务,但有些阻力导致其停滞不前。这就需要对欧盟共同防务进程进行清晰的梳理与区分,呈现其内在发展逻辑,揭示其隐藏的推动或阻碍力量。本研究主要采用文本分析法,对欧盟与成员国关于共同防务的官方文件和报告进行解读,分析其政策涵义与实践效果,总结其存在的主要问题与解决途径,以探讨欧盟共同防务的基本形态与发展趋势。

  

一 弹性一体化:“常设性合作”与“相互援助”兼备

  

   欧盟共同防务的法理基础是《欧洲联盟条约》中的共同防务条款。1992年正式签署的《马斯特里赫特条约》申明:新的共同外交与安全政策将“适时地引向共同防务”。①1997年,《阿姆斯特丹条约》要求欧盟共同防务能够执行“彼得斯堡任务”(维持和平、缔造和平和人道主义救援)。1999年,共同防务正式成为欧盟的官方政策。2000年的《尼斯条约》决定建立军事委员会、军事参谋部等防务专门机构。随后,雄心勃勃的《欧盟宪法条约》为共同防务引入了更多的政治承诺,但在实施中也注入了更大的弹性。尽管宪法条约本身遭到否决,但其中的防务条款基本内容仍为2009年生效的《里斯本条约》所保留。

   《里斯本条约》有关共同防务的三大条款是:《欧洲联盟条约》中的“常设有组织合作”(Permanent Structured Cooperation)条款与“相互援助”(Mutual Assistance)条款,以及《欧洲联盟运行条约》(此条约与《欧洲联盟条约》合称《里斯本条约》)中的“团结条款”(Solidarity Clause)。

   “常设有组织合作”条款,指的是“军事能力达到较高标准并且在防务领域内相互承担更具约束力的义务,以完成最具难度之使命的成员国,应在联盟范围内建立常设有组织合作”。②该条款的实施程序为:(1)有意合作的成员国将其共同意愿通报给欧盟理事会和高级代表;(2)理事会通过决议宣布建立合作并确定参加国名单。在此环节,理事会要对参加国的资格进行审查,其标准是《里斯本条约》第十附加议定书中的指标。合作建立后,其他成员国也可向理事会通报其参加意愿,而理事会也应通过决议对其是否具备资格加以确认。此外,如果已经参加的某成员国不再符合第十附加议定书列出的标准,或是无法继续兑现其参加时的承诺,理事会则有权中止其继续参与。

   “常设有组织合作”有两大目标:一是通过更加紧密的一体化途经提高成员国的防务能力;二是为欧盟提供能够执行共同防务基本任务③的军事力量。欧盟理事会外交事务委员会的报告肯定了在上述领域合作的实际用途,指出“为了增强欧盟的危机反应能力,有必要挖掘‘常设有组织合作’的潜力以提高防务能力”。④值得注意的是,根据该条款,理事会在投票环节采取“特定多数”表决方式,且只有参加合作的国家才有投票权,这明确排除了那些对此合作抱持敌意的成员国。对于长期坚守“全体一致”决策原则的共同防务而言,该项规定不啻为一大突破。对此,英国学者梅农(A.Menon)认为,此规定的意图正在于“防止对共同防务拖后腿的国家随意封杀这一合作”。⑤

   对欧盟共同防务而言,“常设有组织合作”带来了制度上的突破,它使防务一体化具备了亟须的弹性,这在政策上意味着“一套制度性的规则。各成员国依据这样的规则,可以在某些特定的政策领域内,不必全都拥有相同的权利并肩负相同的义务”。⑥根据前西欧联盟秘书长范埃克伦(W.van Eekelen)的观点,在成员国不断增多、多样性持续加强的情况下,弹性一体化将成为欧盟解决深化与扩大这对矛盾的主要办法。⑦欧盟各国在防务领域的差异明显,既有军事大国又有中立国,“欧洲主义”和“大西洋主义”并存,因此,展开整齐划一的防务合作并不现实。在《圣马洛宣言》的基础上如何发展更高水平的共同防务,目前还未形成新的共识。“常设有组织合作”基于这一现实,鼓励“先锋集团”合作以带动其他成员国,既为有意愿和能力的成员国创造率先合作的条件,又以开放姿态吸引其他成员跟进加入。比利时学者比斯科普(S.Biscop)认为:“常设有组织合作”具有鲜明的包容性:“它不是为了惩罚或排挤在防务领域乏善可陈的成员国,而是鼓励所有成员国都更有作为”。⑧

   关于对实施条款的监督,“常设有组织合作”史无前例地赋予一个纯粹的欧盟机构以关键性的监督权力:“欧洲防务局应推动定期评估参与成员国在能力方面所作的贡献”。⑨该条款不仅允许欧盟将任务委托给某些成员国牵头落实,从而将凝聚力与灵活性更好地融为一体,而且相配套的决策与监督也在制度上提供了保证。

   《里斯本条约》生效后,“常设有组织合作”条款尚未被启动。部分成员国对该合作具有推动防务一体化升级的潜力深怀戒惧之心。同时,多数成员国在经济困境中不愿因加入合作而受到欧盟条约的强有力的约束,从而丧失在防务投入上的决策自由。除了政治上的顾虑,德国学者本迪埃克(A.Bendiek)认为,“成员国始终未能就参加‘常设有组织合作’的具体量化标准达成一致,是其被搁置的重要原因”。⑩但只要该条款清晰地列入欧盟基本条约,其政治“磁吸效应”就会永远存在。这种吸引力的本源在于欧盟成员国已经承认了彼此之间既可以也应该在防务领域追求某种“趋同”。对此,高级代表在呈送欧盟峰会的报告中明确建议:“以提高透明度与信息共享的方式,推动实现防务规划上的趋同”。(11)

   近年来,欧盟国家之间的区域性防务合作已蔚然成风。要将这些合作提升至欧盟层面,最欠缺的是成员国的政治意愿。然而,在财政与安全的双重压力下,由核心成员国(如法国和德国)组织的区域性合作更有希望提升至欧盟层面,继而成为“常设有组织合作”的开创性范例。此外,“常设有组织合作”还具有从能力建设向防务的其他领域延伸的潜力。据此,高级代表建议“委托有能力或意愿实施危机管理的国家以欧盟的名义展开行动,其他成员国提供支援。正如2013年法国迅速展开军事行动打击马里恐怖主义势力,其他成员国跟随提供战略运输后勤援助那样”。(12)

   “相互援助”条款的内容是“若某成员国领土遭到武装入侵,其他成员国应依照《联合国宪章》第51条,承担尽其所能向受害者提供援助与协助的义务。但这一规定不影响某些成员国的安全与防务政策。在此领域的义务和合作应该与北约组织内的义务保持一致,对于作为该组织成员国的国家而言,北约仍是其集体防御的基础和实施集体防御的场合”。(13)

   “相互援助”条款首次将“集体防御”列入共同防务范围。然而此条款更多的是对成员国之间“危难共担”精神的肯定与展示。2003年“欧洲未来大会”讨论《欧盟宪法条约》时,成员国曾经就集体防御议题展开激烈争论。分别倾向于欧洲联合、大西洋合作以及中立传统的各成员国在此问题上交锋甚烈。因此,该条款在措辞上“八面玲珑”。欧洲议会报告“《里斯本条约》及其对共同外交、安全与防务政策的影响”认为,这是三种立场相互妥协的产物:法国等“欧洲派”希望将集体防御纳入共同防务范围,认为成员国的彼此团结若不能针对最严重的威胁(领土遭到入侵)是不合逻辑的;英国等“大西洋派”不希望欧盟共同防务因此深化,从而威胁到北约在集体防御领域的主导地位;瑞典等“中立国派”则反对将军事手段援助伙伴国的义务列入条约,因为与它们传统的外交立场不相容。(14)“相互援助”条款最终照顾了各方态度,是个三方妥协的产物。

   因此,欧盟各国对“相互援助”条款的兴趣颇为不同。法国在2015年遭受恐怖袭击后成为第一个向欧盟提出启动“相互援助”条款申请的国家。(15)这为欧盟伙伴国提供援助奠定了政治基础。而德国根据“相互援助”条款,采取了派出战舰为法军护航、派出侦察机为法军搜集情报等措施;英国政府在议会批准后也很快通过了与法国合作打击“伊斯兰国”的决定。此外,比利时、瑞典等均表示向法国提供援助。可见“相互援助”条款象征欧洲团结的政治理念已被转化为实际行动。鉴于瑞典等中立国与法国间并无集体防御义务,而法国亦未诉诸北约第五条,因此,《里斯本条约》共同防务条款成为此次欧盟国家相互援助的唯一的法律依据。

   “团结条款”的内容是“如某成员国遭受恐怖袭击或者自然、人为灾难,联盟及成员国应基于团结精神采取联合行动。联盟应该调动其支配的一切手段,包括成员国提供的军事资源实现下列目标:(1)在成员国境内预防恐怖威胁,保护民主机构与民众免遭袭击,在遭到恐怖袭击的成员国当局要求下,在其境内提供援助;(2)在遭受自然或人为灾难的成员国当局要求下,在其境内提供援助”。(16)

   “团结条款”是欧盟内部安全合作的拓展与升级。“9·11”等事件促使欧盟认识到:“冷战后的环境意味着日益开放的边界,内外部安全因素在其中密不可分、相互联系”。(17)这便使传统意义上的防务不仅具有外向性,也具有了日益明显的内向性。“团结条款”的拓展和升级表现在:(1)条款两大目标均包含了人道主义救援和国土安全的双重意味。首先就人道主义援助而言,尽管《阿姆斯特丹条约》已将“人道主义救援”纳入共同防务范围,但针对的是欧盟领土以外地区。《里斯本条约》将其延伸到了欧盟内部;就国土安全而言,“团结条款”使欧盟可以调派一切可以支配的安全力量(包括军队)进行成员国间的跨国界援助。虽然《申根协定》带来了欧盟内部的人员自由流动,但各国的安全力量能够在需要救援的情况下实现跨境流动,显然是一项重大进展。(2)条款提出应对“恐怖威胁”和“人为灾难”。西方政治学界认为,国际上存在着所谓“国家资助的”恐怖主义或“具有他国背景的”人为灾难。因此,欧盟针对这类威胁对受害成员国实施救援,自然会将内部安全(内务司法)与外部安全(防务)联系起来。可见,“团结条款”提出欧盟应调动成员国提供的“军事资源”,表明《里斯本条约》有意要将内外两个安全领域衔接起来。

在2015年法国遭到恐怖袭击后,欧盟启用了“团结条款”。欧盟非正式首脑会议通过了加强乘客信息的交流合作、强化欧盟外部边界管控等安全举措。(18)实际上,在“团结条款”基础上,欧盟已经制定了“应对政治危机的一体化方案”,提升了条款的可操作性,使其在转化为具体措施的便利性上超过以往两个防务条款。欧盟安全研究所所长密西罗利(A.Missiroli)认为,近年来在难民危机持续困扰欧盟的情况下,成员国对运用“团结条款”表现出日益浓厚的兴趣。这种兴趣若能转化为行动,将成为人们对里斯本防务条款抱有信心并怀有希望的动力源。(19)即便“常设有组织合作”与“相互援助”条款在不同程度上受到争议,但“团结条款”已经唤起了人们对条约的信心。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《欧洲研究》2017年 第5期

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