谢许潭:内在失衡与外部冲击:论美阿巴反恐联盟的困境和重构

选择字号:   本文共阅读 265 次 更新时间:2018-12-16 22:57:43

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谢许潭  

   内容提要:奥巴马政府2009年提出要将阿巴进行捆绑式合作,提出建立美阿巴反恐联盟。本文以安全合作联盟的相关理论作为研究视角,剖析了该反恐联盟八年多来的演变历程。该联盟虽然收获了一定的反恐成果,但面临的考验更为突出。从内部来看,美阿巴在互动中陷入了“相互依赖”无法兑现、“责任承担向反恐能力”转换失败,以及“利益关切”难以协调等困境;从外部来看,印度和俄罗斯等多重角力在该地区推进,基地、伊斯兰国(ISIS)、阿富汗塔利班与巴基斯坦塔利班等威胁演变升级,给合作带来强劲冲击。由此,美阿巴反恐联盟的运转面临着分化与重构的可能:美方在联盟中“相对能力”日益下降且该趋势难以逆转,阿方因难以摆脱“被抛弃”的恐慌情绪并寻求更多外部力量的支持,而巴方从联盟中遭到排挤并引发新一轮安全合作关系重组等。

   关 键 词:反恐联盟  依赖  利益  共同威胁  安全合作

  

   巴基斯坦和阿富汗交界处被美国政府视为“世界上最危险的地区”①,而美阿巴三国一直是打击和清剿巴阿两国境内和边界地区暴恐势力的主要力量。2007年以来,阿巴两国境内以及边境地区的暴恐形势不断升级:巴塔势力开始强势崛起,并与阿塔势力在巴阿两国实现频繁联动和交流;阿塔势力有卷土重来之势;基地组织与塔利班合作进一步推进。为应对这些全新挑战,并着力修缮“前线国家”巴基斯坦的“选择性反恐”策略,提升阿富汗独立安全能力建设,以应对2014年美军大幅撤离后的全新局势,美国开始着手对美阿巴三个国家进行更为紧密的合作安排。2009年3月,奥巴马政府提出建立全新的美阿巴反恐联盟,成为这种全新部署的实践载体。

  

一、相关理论阐释

  

   查尔斯·马歇尔(Charles B.Marshall)是早期界定联盟含义的知名学者。他在1959年撰文指出:“联盟就是盟友之间为了共同目标和共同利益而达成的政治安排”,盟友是“聚合到一起的政治实体,它们可能将联盟看作同等重要的战略资产,也可能认为彼此的战略资产之间具有一定的互补性”。②根据汉斯·摩根索(Hans Morgenthau)对于联盟研究的分类,“九一一”恐怖袭击事件后美国和巴基斯坦的反恐联盟可归结于利益互补的类型。③

   影响联盟合作的因素微妙而繁多,既有合作框架不断演进带来的影响,也有联盟所共同面临的威胁发生演变后带来的冲击。无论是合作的已有成果和实践经验,还是诸多不同“认知”和“感受”——如每个成员对合作效用的评估和对威胁的判断——等主观感受的相互交织作用,均会引发联盟内部的权力分配、角色结构和关系紧密度的变动。从内部来看,关于联盟内合作框架演变原理,史蒂芬·沃尔特(Stephen M.Walt)等著名学者的观点得到了众多学者的认可。他认为,联盟主要由三大要素即成员的责任承担(commitment)、相互依赖(dependence)和利益关切(interests)的互动来推进,每个成员在互动中的力量变化,也是衡量其协商优势高低的核心标准。④一般来说,对联盟合作有着最高利益关切的成员,在推动合作议程具体化时的意愿也最强烈,其承担责任和做出妥协乃至牺牲的可能性也最高;而依赖和利益关切程度较低的一方,相比而言则会在合作中具备更高的协商主动权和优势。因此,决定各个成员在联盟内影响力的秩序和格局的,是这些变量在联盟内部的互动态势,而非成员间军事经济等资源的简单排名。⑤从外部来看,联盟的演变受到其面对的敌人即共同威胁(mutual threat)变化的影响。根据著名的联盟研究专家斯蒂芬·沃尔特教授(Stephen Walt)的观点,联盟需要对抗的敌人即共同威胁的严重程度,主要取决于威胁的综合实力、成员与威胁的地理距离、对威胁的进攻力和进攻意图等因素的综合结果。⑥在对抗这种共同威胁时,联盟具备的可靠性不仅包含了成员安全能力的聚集效果,即在和共同威胁发生冲突时的实际对抗能力,也包含了发生冲突前联盟的对抗意志对共同威胁所产生的“心理威慑力”。⑦

   遗憾的是,应对共同威胁而建立的安全联盟,其合作经常陷入无政府状态。联盟内普遍存在两种“恐慌”心理。一是成员对可能“被抛弃”的恐惧。因为没有可靠的监管机制和机构,对合作伙伴高度依赖的成员常常担心会随时被抛弃,陷入独自面临各种安全威胁的境地。二是对“踏入陷阱”的恐惧。因为缺乏严格的违约惩罚监管力量,部分成员担心其安全利益会被盟友损害或践踏,从而踏入可怕的安全陷阱。⑧比较而言,“被抛弃”的恐惧,源自联盟成员对责任承诺不足,未能充分涵盖所有成员的需求;而害怕“踏入陷阱”的心理,则是源自各成员对责任义务承诺得过多、难以实现的事实。这两种心理会明显降低彼此合作的协调意愿和有效性,因而是导致联盟合作陷入无政府状态的重要因素。同时,联盟成员共同对抗的安全威胁一旦发生变异,也会给联盟的合作状态和走势带来影响。

  

二、美国组建美阿巴反恐联盟的驱动因素及初步效应

  

   (一)驱动因素

   美国政府从2007年开始初步酝酿、到2009年正式宣布全新美阿巴反恐合作新战略,是其全球反恐战争的战略推进。2008年4月,美国政府问责署(GAO)报告指出:自2002年以来,美国在摧毁恐怖分子在巴阿边境地区庇护所的行动上,是极其失败的。⑨而加紧与巴阿两国的合作,显然是弥补这种失败的关键所在。具体而言,美国将阿巴两国进行捆绑式合作,主要是受到以下几个因素的驱动所致:

   一是需要进一步强化巴基斯坦的反恐前线国家角色,并修正其“选择性反恐”策略。长期以来,巴基斯坦有着将极端势力划分为“友好的”和“不友好”的传统。极端势力在巴基斯坦被分为三类:一是在北部瓦济里斯坦活动的“友好的”塔利班;二是在该地区活动的“不友好的”塔利班,在南瓦济里斯坦、史瓦特地区活动的武装分子以及其他以巴塔名义活动的武装分子;三是其他“友好的”武装分子,如“虔诚军”组织(Lashkar-e-Taiba,LeT)、“达瓦慈善团”(Jamaat-ud-Dawa,JuD)和“穆罕默德军”(Jaish-e-Mohammad,JeM)等。⑩因此,虽然巴方在2007年制定了新反恐战略,即对塔利班进行“清除、坚持、发展和分化”的计划,并先后在史瓦特和南瓦济里斯坦执行,但由于北瓦济里斯坦的塔利班曾和巴基斯坦政府签署过停战协议,巴基斯坦军队迟迟不肯向该地区挺进。同时,对于已成为连接巴塔和阿塔的重要桥梁、并持有鲜明反美立场的哈卡尼组织,巴基斯坦政府却在是否对其进行军事打击的问题上犹豫不定。(11)因此,推动巴基斯坦实现无差别反恐,是美国建立美阿巴反恐联盟的重要目标之一。

   二是巴塔势力自2007年起开始强势崛起,塔利班势力得以在阿巴两国实现灵活的联动交流。2001年年底到2007年6月,塔利班在巴基斯坦已从简单落脚实现了扎根生长,基本实现了“巴基斯坦化”。他们主要在部落地区夺取部分控制权,且和政府与军队关系日趋紧张。同时,巴基斯坦部落地区民众和武装组织对阿塔的支持,也逐渐从零散支持转变为全方位庇护;巴阿边境正式成为塔利班分子作战的核心根据地;塔利班意识形态也日益渗入巴基斯坦境内。从2006年夏天开始,塔利班的活动范围从联邦直辖部落地区(FATA)、西北边境省的省辖部落地区,延伸到了西北边境省省府白沙瓦和伊斯兰堡。(12)在交火无法取得实质性战果后,巴基斯坦政府被迫与之媾和。

   2007年7月“红色清真寺”风波爆发,标志着巴基斯坦塔利班势力由零散势力成为巨大洪流。(13)2008年12月14日,来自南瓦济里斯坦、北瓦济里斯坦、古拉姆、巴焦尔、奥力克兹、开伯尔和莫赫曼德等七个部落地区和西北边境省各地的二十多个武装组织代表召开会议,宣布巴基斯坦塔利班(TTP)的成立。他们称,“由于巴基斯坦政府执行了错误政策,我们也被迫采取防御性圣战行动。”(14)TTP在巴基斯坦的疯狂行动,让巴基斯坦暴力冲突加剧。TTP在2008年12月成立后,巴基斯坦2009年的暴力冲突和恐袭事件达2586起,同比增长48%。(15)巴塔的扎根成长,无疑是整个塔利班在巴阿两国实现跨界流动的重要推力。塔利班由以往的大多从阿富汗境内向巴基斯坦的单向流窜,变成了巴阿之间双向互动交流。

   三是基地组织和塔利班进一步互相扶持和合作,形成了更大的暴恐合力。基地将巴阿边境部落地区当成重要据点,为它和塔利班开始的高效合作提供了可能。自2007年起,基地组织开始与塔利班联手,多次向美国、英国以及驻阿盟军部队发动袭击。同年5月9日,美国彼得雷乌斯将军称,盘踞在巴阿边境的基地组织头目分子不断策划新恐怖袭击、筹集资金、训练新成员并指挥其全球分支组织,巴基斯坦俨然成了基地组织指挥全球行动的“神经中枢”。(16)另外,基地组织还频繁组织对巴基斯坦政府的恐袭,以间接支持和增援巴塔势力,甚至向塔利班成员传授全新战术。从2001年到2005年夏,国际社会普遍认为塔利班势力已被“驯服”,其残余势力退守阿富汗南部发动零星的恐袭活动。在此期间,美国也主要专注于在伊拉克平息逊尼派暴力活动。然而,藏匿于伊拉克安巴尔省(Anbar)的基地组织分子不断潜入巴阿边境部落地区,并煽动塔利班开始用自杀式恐怖袭击等新方式。他们不断怂恿塔利班分子,过去的游击战术已过时,每个成员有义务成为“毛拉·奥马尔的导弹”(Mulla Omar’s Missiles)。到2006年年底,塔利班与基地组织在阿富汗共同发动的自杀式恐怖袭击达到139次,2007年上升到160次,重创了驻守巴阿两国的外国军队。(17)由此,塔利班日益成为基地组织袭击西方国家部队的得力助手。

   (二)初步效应

   2009年3月27日,美国总统奥巴马对其阿巴战略(The Af-Pak Strategy)进行了战略部署,称其目标是“破坏、打散和歼灭巴阿境内的基地组织和其他极端恐怖势力”。该战略中“Af-Pak”一词的全新表述,表明了美国意识到将巴阿进行捆绑式合作的重要性。2010年12月16日,奥巴马再次谈到阿巴两国解决美国反恐战略的高度关联性:“阿富汗战略应聚焦于几个方面:努力打击塔利班;有效训练阿富汗军队让他们能够发挥反恐的核心作用;通过展开民事服务以促进阿富汗的有效治理和开发;展开地区合作尤其是巴基斯坦的合作;…新战略的关键在于巴阿两国边界地区。”(18)随后,该联盟的运转初步彰显成效。

首先,美阿巴之间着手消除彼此之间的历史误解,并增进反恐合作对话。对巴基斯坦的反恐决心的质疑,长期破坏着美阿两国对巴的信任。联盟正式创立初期,美巴两国均开始努力消解这种质疑。如在2010年春,在多次要求巴基斯坦对北瓦济里斯坦进行军事打击却看不到其相应行动时,奥巴马并没有指责巴基斯坦。同年,两名《华盛顿邮报》记者冒险进入此地调查后称,“美巴正在寻求解决问题的途径”(19)。巴基斯坦军方发言人阿塔尔·阿巴斯(Athar Abbas)将军也回应道,“我们要在美国的要求和实际情况之间实现平衡……美国已认识到,现在进行军事行动行不通。”(20)对此,奥巴马政府在随后的演讲中不仅对巴军方在南瓦济里斯坦和史瓦特山谷的行动表示赞赏,并表态称,“我们相信巴基斯坦政府比我们更了解北瓦济里斯坦的文化、历史和政治传统。”(21)此举大大缓和了合作氛围。此外,2009年10月7日,美国国会通过了《克里卢格法案》,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《南亚研究》 2017年04期

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