陈瑞华:公安体制改革的基本课题

选择字号:   本文共阅读 687 次 更新时间:2018-10-31 00:45:59

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陈瑞华 (进入专栏)  

   在司法体制改革的大背景下,对公安体制改革应当重新加以全盘考虑。应当将公安机关的去地方化、去行政化、权力合理配置、特殊行政处罚权的存废等问题,视为公安体制改革的重大课题。唯有在公安体制改革方面取得实质性的突破,整个司法体制改革的推行才能取得实效,那些制约我国司法体制的深层问题也才能得到解决。

  

一、问题的提出

  

   自2014年以来,我国司法体制发生了重大的变化。为实现司法的“去行政化”和“去地方化”的改革目标,司法改革决策者推行了员额制,司法责任制,省级以下法院、检察院人财物归由省级统一管理,设置跨行政区划法院、检察院等一系列改革举措,并在刑事司法领域推行了“以审判为中心的改革”以及“认罪认罚从宽改革”。这些改革对我国司法制度产生了巨大的影响,对司法制度的框架和结构产生了重塑作用。但是,改革者似乎过于偏重于法院、检察机关体制的改革,而没有将公安体制改革和司法行政体制改革纳入司法体制改革的整体框架之中。尤其是公安机关的体制,作为我国司法体制的重要组成部分,在这一轮规模宏大的改革中并没有受到应有的重视,几乎所有涉及司法权力重新配置的改革都没有从实质上触及公安机关的体制问题。

   在法律定位上,公安机关是我国的“治安保卫机关”,承担着维护社会治安和刑事侦查的使命。公安机关名义上属于设置在各级政府之中的行政机关,却实际发挥着一般行政机关所不可比拟的重大作用。在治安行政领域,公安机关拥有强大的治安处罚权。在刑事司法体制中,公安机关是大多数刑事案件的侦查机关,与检察机关、法院具有“分工负责”“互相配合”“互相制约”的关系。多年以来,我国公安体制的改革较为滞后,逐渐暴露出一系列问题和缺陷,已经难以适应我国社会、政治、经济发展的基本需要。

   自20世纪80年代以来,公安体制曾发生过一些具体的变革,如建立巡警体制,建立指挥中心,推行派出所、刑事警察相结合的侦查体制,推行“侦审合一”,[1]实行交巡警合并,等等。[2]但这些由公安部主导的改革,充其量只是公安机关内部职能、组织或工作方式的调整,而没有触及公安机关权力的重新配置问题。2015年,改革决策者通过了一份题为《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》(以下简称《公安改革框架意见》)的公安改革方案。这份改革方案提出了七个方面的改革任务,推行的改革措施达到一百多项,内容涉及健全维护国家安全工作机制、创新社会治安治理机制、深化公安行政治理改革、完善执法权力运行机制、完善公安机关管理机制、健全警察管理制度以及规范警务辅助人员管理等诸多方面的问题。改革方案提出要建立有别于公务员的警察管理制度和保障机制,大幅度提高警察的生活待遇,完善警察抚恤优待和职业风险保障制度。值得注意的是,改革方案也提出围绕以审判为中心的诉讼制度改革,完善公安机关执法权力的运行机制。[3]

   应当说,《公安改革框架意见》既指出了我国公安体制存在的基本问题,也提出了公安体制改革的远景目标。但令人遗憾的是,有关的改革方案和制度安排却显得有些分散,也没有切中公安体制存在的深层次问题。与法院、检察机关已经发生的焕然一新的重大变化相比,公安体制改革显得过于谨慎和保守,既没有体现“与时俱进”的精神,也没有有效地解决深层次的问题。有鉴于此,本文拟针对公安体制所存在的固有问题,提出公安体制改革的基本课题。本着“学者画地图,政治家选择道路”的原则,本文所要做的是尽可能全面的暴露问题,揭示改革的必要性。至于未来公安体制改革的方向选择和制度设计,可能更多地取决于“天时”“地利”“人和”等多种因素,取决于政治家的远见卓识和乾纲独断。

  

二、公安执法的“去地方化”问题


   影响公安执法公正性的首要难题,是公安机关的地方化问题。本来,作为拥有一定武装力量的公安机关,应当维护国家利益和社会公共利益,执行国家的法律和法规,保证警察权真正成为“国家公器”。但是,公安机关隶属于各级政府,公安机关的人、财、物被控制在同级党委政府之下,公安机关只能成为服从各级党委政府指令的机关,失去最基本的独立性和中立性。近年来,尽管公安机关在业务上接受上级公安机关的指导,尽管随着中央转移支付制度的实施,中央政法经费被拨付给各级公安机关,在一定程度上缓解了公安机关过于依附同级政府的问题,但是,公安机关对同级党委政府的行政隶属关系并没有发生实质上的变化。结果,在一系列涉及地方党委政府与公众发生矛盾的案件中,公安机关都成为维护地方利益甚至个别人利益的工具,而失去了作为独立执法机关的品质。

   自2014年以来,司法改革决策者为解决司法的“地方化”问题,提出了诸如省级以下法院、检察院的人财物收归省级统管,设置跨行政区划的法院、检察院,最高人民法院设立六个巡回法庭等一系列重大改革举措,在解决“司法地方化”方面探索出了一条崭新的道路。但是,作为司法体制重要组成部分的公安体制,同样存在“执法地方化”问题,而且由于公安机关负责人在政治上具有高于法院院长、检察院检察长的地位,公安机关的地方化甚至会加剧“司法的地方化”问题。可以说,解决公安执法的“地方化”问题,与解决司法地方化问题相比,至少具有同等的意义,也具有极大的迫切性。

   对于公安体制的“去地方化”问题,法学界鲜有专门的研究,但公安系统内部的有识之士早就提出过改革设想。根据这些警务专家的研究,公安体制改革首先应解决公安事权的划分问题,也就是对中央公安机关与地方公安机关的关系做出重新调整,将公安事权划分为中央公安事权、地方公安事权和中央与地方共有公安事权三个部分。与此同时,在公安部和各省级公安厅局分别设置警务保障部门,中央警务事权的支付由中央财政承担,地方公安事权的支付由地方财政承担,中央与地方共有的公安事权实行中央公安转移支付制度。另外,还要探索实行县级公安经费由省级财政统一保障的制度。[4]

   这种将公安事权区分为中央事权和地方事权的观点,令人耳目一新,富有很大的启发意义和参考价值。当然,这种观点多多少少受到了一些联邦制国家将警察权区分为联邦警察权和各州警察权的制度启发。中国是单一制国家,对于这种发端于联邦制国家的制度安排是否可以借鉴呢?答案显然是肯定的。将公安事权区分为中央事权与地方事权,意味着在公安体制中设置“中央公安机关”与“地方公安机关”两大体系,前者是指由国务院直接管理的公安机关,其主体是公安部以及公安部派驻各地的分支机构;后者则是指由省级公安厅局主导的公安机构,地市级公安机关和县级公安机关应当属于省级公安厅局的派出机构。

   要实现公安执法权的“去地方化”,首要的改革应当是设置强大统一的中央公安机关。除了公安部以外,应当根据行政区划,在每个省市区设置公安部特派员办公室,在全国划分为若干个公安部指挥分中心。可以借鉴最高人民法院巡回法庭的设置,在全国设立六个公安指挥分中心,对辖区内的公安部派出机构和人员实行统一管理。在辖区范围内,凡是涉及全国性的案件、跨省性的案件或者管辖不明的案件,都应由公安部指挥分中心协调办理,必要时可以指挥相关省市区的警察力量。当然,无论是公安部还是公安部的派出机构或人员,都应由中央财政保证足额预算,并对各省市区公安特派员以及大区指挥分中心的人员,实行定期轮换制度,避免这些人员与地方因为长时间接触而产生特定的利益关系或利害关系。

   解决公安执法的“地方化”问题,关键的改革在于重新安排地方公安机关的人、财、物等警务保障,调整公安机关与同级党委政府的关系。根据公安机关的性质,省级公安机关应当负责对全省范围内公安工作的统一领导,对于地市级和县级公安机关的人、财、物确立省级统一管理的机制。在财政拨款方面,除了中央转移支付的经费以外,三级地方公安机关的其余经费一律由省级公安机关报请省级财政统一拨付。在人事安排方面,地市级公安机关和县级公安机关负责人一律由省级公安机关提名,由地方党委政府加以考核,由地方同级人大常委会加以任命。可以借鉴法院、检察院员额制的改革经验,在公安机关内部实行“员额警官”制度,由省级警官遴选委员会决定入额警官。

  

三、公安机关的“去创收化”问题

  

   影响公安执法公正性的第二大难题,是公安机关通过办案来获取经济利益的问题,也就是通常所说的公安机关的“办案创收”问题。本来,作为国家专门机关,公安机关在治安行政执法和刑事侦查中所查获的涉案财物,要么应当予以暂时查封、扣押或者冻结,要么依法上缴国库,而绝对不能自行处置,更不能直接将其变为办公经费。但是,由于多年来公安执法存在普遍的“地方化”问题,一些地方政府将公安机关变成事实上的“创收部门”,并实行所谓的“收支两条线”制度,使公安机关可以按比例提取在行政执法和刑事侦查中查扣的涉案财物,造成公安机关通过办案获取经济收益的后果。在一些经济不太发达的地区,当地政府甚至故意降低公安机关的财政拨款幅度,为公安机关设立“罚款指标”,而公安机关层层加码,为办案警察设置“罚没款指标”,并将其作为考核奖励和晋升的主要依据。

   经验表明,在公安机关与办案结果存在直接利益关系的情况下,该机关是不可能维护执法活动公正性的。在我国刑事诉讼法中,任何与案件或者当事人存在利害关系的办案人员,都应被列入回避的对象,退出案件的诉讼程序。之所以设置这种回避制度,就是因为办案人员一旦与案件发生利害关系,就失去了基本的中立性和超然性,有可能为了一己之私利而错误地认定事实,扭曲对法律的理解与适用,甚至有可能故意制造冤假错案。而如今,在公安机关负有“创收责任”的体制下,无论是办案人员还是办案机关,都与案件结果发生了利害关系。在行政执法过程中,公安机关面对那些违反行政法规的“相对人”,动辄采取巨额罚款、没收违法所得或非法财物等措施。在刑事侦查过程中,公安机关对于涉嫌犯罪的嫌疑人,则动辄采取查封、扣押、冻结、拍卖、变现等强制性处分,将巨额资金、财产予以查扣甚至直接加以处置。[5]而对于嫌疑人、被告人提交的保证金,一些公安机关也千方百计地将其转化为事实上的罚没款。在一些涉及经济纠纷的刑事案件中,公安机关内部的经济犯罪侦查部门享有很大的自由裁量权,动辄对价值数百万、数千万甚至上亿元的“涉案财物”进行查封、扣押、冻结甚至拍卖、变现,在侦查阶段即进行处置。[6]这一方面违反无罪推定原则,将“涉案财物”等同于“赃款赃物”,将嫌疑人视为犯罪人,损害了司法裁判的权威性;另一方面也造成检察机关、法院为迁就公安机关对涉案财物的处置结果,而将一些本来没有达到定罪标准的案件提起公诉或者宣告有罪,使审查起诉和法庭审判全都流于形式,进而造成冤假错案。在司法实践中,公安机关任意处置涉案财物,已经与刑讯逼供一起被视为公安机关滥用权力的两大痼疾。

面对社会各界对公安机关随意处置涉案财物问题的批评,为提高公安执法公信力,公安部曾于2011年在全国公安机关开展了涉案财物管理问题专项治理活动。中共中央办公厅、国务院办公厅2015年还印发了《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》。近年来,一些地方公安机关也围绕着涉案财物管理问题进行了改革探索。例如,北京市公安机关在银行开设“涉案外币专用账户”,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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