赵谦:机构建制与治理:土地复垦监管组织条款的规范分析

选择字号:   本文共阅读 192 次 更新时间:2018-09-27 07:40:06

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赵谦  

   摘要:  土地复垦监管组织条款既是监管主体维度下构建完善土地复垦监管体系的必要规范指引,也是在该微观领域印证、反思行政组织法所涉行政权配置、公务员管理理论的基本制度载体。可基于机构能力这一“回应型法”命题,在法释义学范式的指引下,来探讨该类条款所涉土地复垦监管机构建制、治理要义的规范评判与规范设定问题。土地复垦监管机构建制条款主要涉及相关监管机构的机构设置与职权配备事项,基于所涉法律机构“开放的权威”要义检视该类条款,发现其在部门协同、职权互动规范设定上存在缺失。则应在鼓励协商要素指引下确立土地复垦监管部门协同形式、协同内容规范,在欢迎批评要素指引下确立土地复垦监管部门职权清单、权责信息公开规范。土地复垦监管机构治理条款主要涉及相关监管机构的人员管理与责任保障事项,基于所涉法律机构“参与性的权威”要义检视该类条款,发现其在任职保障、框架性制裁规范设定上存在缺失。则应在决策理由说明要素指引下确立土地复垦监管人员履职能力基准、实效化在职培训规范,在合理性检验要素指引下确立土地复垦监管内部制裁权威包容性、方式整全化规范。

   关键词:  土地复垦监管;机构建制;机构治理;规范评判;规范设定

  

一、问题的提出


   土地复垦是“一种对生产建设损毁和历史遗留、自然灾害损毁的土地进行恢复利用的土地整治活动”[1],所涉监管旨在于土地复垦活动依法管理、协作、自治的行为过程中通过各种手段来实施相关立法。土地复垦监管组织条款即是指向“依法制定、执行和发展相关规范标准”[2]而规制土地复垦活动及相关社会问题的政府相关职能部门,就其机构设置、职权配备、人员管理、责任保障等“机构建制、治理”[3]事项予以规制的相关法律规范。该类条款既是监管主体维度下“构建完善土地复垦监管体系”[4]以提升所涉“自然资源监管”[5]之相关“社会治理”[6]活动法治化水平的必要规范指引,也是在该微观领域印证、反思行政组织法所涉行政权配置、公务员管理理论的基本制度载体。

   伴随《土地复垦规定》、《土地复垦条例》的先后实施,我国土地复垦监管工作已初见成效,但在监管主体方面仍存在着监管机构不健全、监管机构缺乏配合、监管手段落后、监管人员业务水平不高[7]等问题,存在诸多现实问题的制度肇因往往与所涉组织条款的科学设定水平有关。当前我国土地复垦监管组织条款[8]多以具体性、实施性规定形式散见于土地复垦相关部门规章、地方性法规、地方政府规章之低位阶规范性法律文件中,在不多的相关法律、行政法规之高位阶规范性法律文件中主要以原则性、概括性规定形式存在。虽然学界尝试从监管技术、资金监管、项目监管、监管信息披露[9]等方面进行土地复垦监管主体所涉机构建制与治理问题的附带性研究,但缺乏基于行政组织法理论,从实现“国家有序化机制和民间有序化机制的交涉性平衡”[10]之“回应型法”视角,展开“针对所涉制度事实的规范分析”[11]。

   近年来,行政组织法本体理论研究[12]以及机关诉讼、监管机构、给付行政、行政任务、大部制改革、电子政务、社会管理主体、独立机关、行政主体低碳化、风险行政、行为法机制等行政组织法应用研究[13],皆在局部变迁层面不断检验、修正、发展[14]行政主体理论表征之行政法总论知识体系。伴随我国当下社会转型的不断推进,在“国家社会化和社会国家化这一互动过程中,公共利益的公共因素与契约的私法因素糅合在了一起,产生出一个新的领域”[15]。“把社会压力理解为认识的来源和自我矫正的机会”[16]之“回应型法”,透过“使目的具有足以控制适应性规则制定的客观性和权威性”[17]之管理、协作、自治,在对该类公私法因素相互交织作用之“新的领域”的规范分析中,基于是否有助于“提高法律机构的能力”[18]这一命题,来识别、评判法律要“更多地回应社会需要”[19]已成为一种可能。

   土地复垦监管堪称“新的领域”管理、协作、自治之行为过程的一类具体表征。可在探究土地复垦监管组织条款“产生行为所涉结构、功能和相互关系”[20]的过程中,于该微观领域承接所涉行政组织法的印证、反思式部门行政法研究趋向,并基于机构能力这一“回应型法”命题,在“描述-经验、逻辑-分析和规范-实践”[21]的维度内,完成对机构建制、治理要义的规范分析。

   所涉规范分析作为一种行为过程及结果,当首先基于对“有关行政机关设立、该机关所掌管事务以及行政机关关系”[22]“现行有效法律的描述”[23],就存续于土地复垦相关规范性法律文件中的监管机构建制条款和监管机构治理条款,予以归类和定性;进而依据是否有助于“提高法律机构的能力”之标准,就所涉规范展开“法律之概念-体系的研究”[24],来予以评价或判断。该类规范评判具体可围绕所涉法律机构的“权威必须是开放的和参与性的”[25]之结构性要义,从“鼓励协商、决策理由说明、欢迎批评、合理性检验”[26]这四个方面,来厘清“提高法律机构的能力”命题之基本要件,并将其设定为评判具体指标。最终基于相应规范评判的结果“给出解决疑难的法律案件的建议”[27],以探寻规制机构建制、治理事项之土地复垦监管组织条款契合于相应“提升机构能力”要求的规范设定路径。

  

二、土地复垦监管机构建制条款的规范评判


   土地复垦监管机构建制条款主要涉及相关监管机构的机构设置与职权配备事项。“开放的权威”鼓励法律机构之间通过相互协商来达成合意,并期盼所涉相对人通过批评的方式来融入权威的形成过程,以提高决策的可接受性。所涉规范评判即是基于“开放的权威”之“鼓励协商、欢迎批评”要素,来检视土地复垦监管机构设置与职权配备相关规范设定。

   (一)土地复垦监管机构设置缺失应有的部门协同规范设定

   既有土地复垦监管机构设置规范明确了国土部门的主导监管地位,以及财政、规划、环保、审计、纪检监察等相关部门的协同监管职责,而尝试确立“一元复合型土地复垦监管体制”[28]。一方面,就主导监管而言。例如,《中华人民共和国土地管理法》第5条将“土地行政主管部门”设置为土地监管“统一负责”部门;《土地复垦条例》第5条进而将“国土资源主管部门”设置为土地复垦专门监管机构来主导土地复垦全过程监管。又如,《广东省采石取土管理规定》第3条将“土地管理部门”设定为相关土地复垦监管机构;《陕西省实施<土地复垦条例>办法》第4条明确规定由县级以上人民政府来领导、组织土地复垦工作,第5条则规定由县级以上人民政府国土部门来负责土地复垦监管工作各类具体事项。另一方面,就协同监管而言。例如,《土地复垦条例实施办法》第3条要求国土部门“应当加强与发展改革、财政、城乡规划、铁路、交通、水利、环保、农业、林业等部门的协同配合和行业指导监督”。又如,《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》第18条则规定国土部门“应当会同同级农业、林业、环境保护等部门组织土地复垦验收”。

   该类原则性规定虽然厘清了主导、协同监管部门的基本架构,但各部门之间如何实现有效“协同配合”及“会同”则欠缺具体的实施性规定。事实上,所涉各类监管部门各自的监管事项范围、监管重心及利益焦点皆有所不同,若未能在“鼓励协商”要素指引下确立相对清晰、完备的监管部门协同规范,只会让“协同配合”流于形式,而出现“因边界清晰、职能明确与实践中公共事务需要跨部门处置的情形形成相互龃龉的格局”[29]。

   一方面,就协同形式而言。虽然强调以国土部门为主并具体负责,但该部门与其他相关职能部门多属于平级单位,彼此间的部门协同更多地有赖于“上级组织或上级领导下的等级制纵向协同”[30],难以真正体现“鼓励协商”要素所涵摄的平等自愿与决策共识要义。且在当前“条块分割”[31]的职能部门设置理念下,部门协同的协商决策务虚意义远远大于其可能的决策执行务实价值,“决策—执行”二分改革[32]不妨在土地复垦监管部门协同中试验尝试。另一方面,就协同内容而言。虽然有“应当加强协同配合和行业指导监督”之模糊表达,且明确了土地复垦验收环节的“会同组织”监管要义,但未就应予加强的协同配合内容,以及土地复垦活动全过程各环节监管所涉不同监管部门的具体协同监管事项,予以准据化梳理、列明。基于此,前述部门协同中的“相互龃龉格局”往往最终导向监管所涉“政策制定、政策执行和项目管理、公共服务提供中的协同失灵”[33]。

   则应否设立跨部门性质的协商议事机构,抑或在根本上实现从传统纵向协同到横向协商式协同的协同理念转换,“土地复垦前(标准、规划、方案)、中(年报、信息监测、资金管理、实施)、后(验收、效益评价)”[34]各环节监管中所涉协同部门的职责事项、协商范围,皆当在具体的监管部门协同形式规范、协同内容规范中予以厘清,以为可能的监管部门协同失灵予以必要的规范化、制度化矫正。

   (二)土地复垦监管职权配备缺失必要的职权互动规范设定

   既有土地复垦监管职权配备规范通过列举式规定明确了国土部门作为主导监管部门的主要职责权限,通过概括式规定就相关部门的协同监管职责权限予以了原则性阐述。一方面,就列举式规定而言。例如,《中华人民共和国土地管理法》“第六章监督检查”将监管资格准入、文件资料查阅复制、相对人说明问题、现场勘测、责令停工、出示有效证件、配合监管、违法查处这八类“土地行政主管部门”的共有土地监管职权予以了列明;《土地复垦条例》第7条、第8条则就“国土资源主管部门”在土地复垦监管中所涉监测、信息管理这两类专有职权及相对人配合监管之共有职权予以了列明及重点凸显。又如,《陕西省实施<土地复垦条例>办法》第5条将土地复垦所涉规划编制、台帐调查登记、方案审查、项目检查验收、资金监管、权属确认、监测这七类“县级以上人民政府国土资源管理部门”的专有土地复垦监管职权予以了列明。另一方面,就概括式规定而言。例如,《青海省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第59条规定财政部门、审计部门分别“应当加强”对土地复垦费的“收支管理”和“征收和使用情况的审计监督”。又如,《广东省采石取土管理规定》第9条规定矿区土地复垦所涉“自然生态环境治理保证金”由“市、县级地矿主管部门”来“统一监管”。

   该类列举式、概括式规定虽然厘清了主导、协同监管部门的基本职权,但未能设定所涉职权清单、权责信息公开表征之职权互动规范。作为所涉相对人的土地复垦责任主体、权利人难以根据相关规范设定,实现标准相对一致的“信息公开与程序透明,获得与自己利益相关的信息”[35],从而“采用参与式观察等研究手段,在权力所涉社会互动”[36]中来实现对所涉监管部门监管过程的“欢迎批评”式有效监督。

一方面,就所涉职权清单而言。虽然在不同位阶就土地复垦主导、协同监管部门的主要职责权限予以了列明、概括,但既未能就主导监管部门所列明行使的共有土地监管职权与专有土地复垦监管职权完成系统的全面整合,也未能就其他协同监管部门“应当加强、统一监管”之概括行使的监管职权予以“具象化”[37]设计。所涉职权事项作为相对人实现“欢迎批评”式监督的“批评对象”,其在相关职权目录、实施主体、法律依据、运行流程等方面上未能实现清单化设定,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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