赵谦:个殊化与融贯性:基本文化权益保障的规范内涵论

选择字号:   本文共阅读 66 次 更新时间:2021-02-21 22:46:12

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赵谦  

   摘要:  文化产业与文化事业是基本文化权益保障研究的两类主要视域,但文化事业视域中的相关价值与规范交互性研究往往为学界所忽略。在我国最基本的文化服务事项尚未实现充分平权供给的前提下,该类研究更显其现实意义。有必要在我国基本文化权益保障所依托的公共文化服务体系发生系统变革的背景下,从价值目标与权益事项这两个方面来尝试解构文化事业视域中基本文化权益保障的规范内涵,以提供必要的原理原则层面的概念指引。应根据不同类型的服务供给方而凸显基本文化权益保障的个殊化价值目标,公益性文化单位提供的服务是义务非营利性的,经营性文化单位提供的服务则是激励非营利性的。在此基础上,基于非营利性价值目标所蕴含的社会效益最大化考量,从文化参与权益、文化成果分享权益和文化平等权益这三个方面,来厘清基本文化权益保障的融贯性权益事项。

   关键词:  文化事业 基本文化权益保障 公共文化服务体系 价值目标 权益事项

  

   一、问题的提出

  

   全面依法治国进程中的基本文化权益保障,作为一类彰显中国特色的主观权利面向之行为规范体系保障,往往凸显若干重大政策性文件相关规定在客观价值秩序维度的系统引领。[1]其通常“以人民为中心工作导向下的公共文化服务体系”为依托,[2]通过“公共文化物质载体、精神产品及相应活动过程的各类服务事项”表征的公共文化服务最低限度供给,来满足公民的基本文化需求。[3]

  

   近年来,伴随着“社会主义文化大发展大繁荣”的深入推进,文化产业视域中的基本文化权益保障相关研究逐渐为学界所关注。学者们更多地将其作为一类彰显“文化权主体的道德自足性和文化上的实体判断力”的“权利导向型”文化权益事项,[4]来探讨其所涉及的“权利内涵”、[5]“保障范围”,[6]以及“现行宪法保障”下的“尊重、保护和促进之国家三个层次义务”等命题,[7]进而尝试厘清公民“个体文化利益结构”。[8]然而,文化事业视域中的“权力导向型”文化权益研究却为学界所忽略。事实上,我国最基本的文化服务事项尚未实现充分的平权供给,公共文化服务体制机制建设仍然有待优化。其不足之处主要表现为,“社会力量参与公共文化服务缺乏有效的合作平台、成熟的参与模式、完善的扶持激励及管理手段”,[9]“文化供给侧投入低效、文化专项转移支付存在绩效困境”,[10]“公共文化需求表达机制不健全”等方面。[11]目前,上述问题仍未获得明显改善,因此展开文化事业视域中的相关研究或许更为务实且具有现实紧迫性。

  

   最近一段时期,《中华人民共和国公共文化服务保障法》(以下简称:《保障法》)、《中华人民共和国公共图书馆法》(以下简称:《图书馆法》)等着眼于基本文化权益保障之专门立法陆续出台,它们为略显冷寂的文化事业视域的权益保障研究,从全局建构到具体机构设置提供了进行相关“特定法律概念及所涉法律规范既有的逻辑规则与逻辑秩序”之规范分析的必要文本载体。[12]该类文本规范体系的整合、出台往往意味着此领域所涉行为规范的系统变革。我们有必要将自己置身于文化事业视域中,在“描述-经验、逻辑-分析和规范-实践”的维度内,[13]从价值目标与权益事项这两个方面,来尝试解构凸显“价值与规范交互性”之基本文化权益保障的规范内涵,[14]最终为“促进基本公共文化服务标准化、均等化”,[15]并为预期实现“构建、完善公共文化服务体系”的目标,[16]提供必要的“法律规范诸要素逻辑联结”下原理和原则层面的概念指引。[17]

  

   二、基本文化权益保障的个殊化价值目标

  

   文化事业视域中基本文化权益保障的价值目标,往往是所涉规范内涵的过程性规则的指引。其应当作用于相应行为规范体系保障的各个程序环节,绝不以公共文化服务供给在形式上的量化评价作为唯一的判断标准,而更为强调公共文化服务供给对公民个性化的基本文化需求作出实质意义上的满足。相关服务活动营利与否仅仅是满足公民基本文化需求的不同工具手段选择,而不是实现保障的本原目的追求,因此有必要凸显由不同活动主体所决定的个殊化工具手段配置。基于此,该类价值目标在《保障法》和《图书馆法》的首条(立法目的条款)中皆有清晰的设定,强调完全受“人民利益至上”原则的指引,提供“免费或是低于成本、收费很少”的非营利性公共文化服务,[18]以彰显“形式要素和实体要素之和的理想正义”。[19]它们旨在凸显现存的公益性、经营性这两类文化单位,在实现各类公共文化服务事项充分供给的行为过程中,不应以追求盈余结果效益最大化的营利性为目标。然而因这两类文化单位在谋取利润本质属性设定上的区分,所以推动“人们的行为达到法律规则和原则预设、表达”之非营利性的保障手段亦须有所不同。[20]笔者拟分别阐明公益性文化单位提供服务的义务非营利性和经营性文化单位提供服务的激励非营利性,以尝试厘清基本文化权益保障价值目标的个殊化规范要义。

  

   (一)公益性文化单位提供服务的义务非营利性

  

   公益性文化单位是不以谋取利润为主要目的的,具体负责公共文化设施的运营管理,并根据自身专业属性与功能定位提供相应公共文化服务的文化机构。其主要包括“公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、美术馆、纪念馆、体育场馆、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心”。[21]该类机构提供服务的义务非营利性旨在凸显其“代表立法者的愿望和要求”,[22]从“社会不确定多数人享有利益”的立场出发,[23]向公众提供免费或低收费服务事项,以确保满足公众最低限度的文化需求。

  

   1.义务非营利性蕴含的规范要义

  

   《保障法》和《图书馆法》就公益性文化单位提供服务的义务非营利性作出了专门规定。例如,《保障法》第29条“应当提供免费或者优惠的服务”之规定,第31条“应当免费或者优惠开放”之规定,第47条“免费或者优惠开放享受补助”之规定,第62条“应当免费开放”却“收费或者变相收费”之处罚规定;《图书馆法》第2条“免费开放”之规定,第33条“免费服务事项”之规定,第50条“应当免费”却“收费或者变相收费”之处罚规定。上述规定从义务确认、服务保障与违规惩罚等三个方面,对义务非营利性所涉规范要义提供了较为全面的要求。

  

   然而,相关法律在规范内容的设计上还存在如下问题。首先,就义务确认规范要义而言,既有的规范设定只是一种原则性义务宣示。其所涉义务事项要素主要包括公益性文化单位所提供非营利性服务的项目、内容、条件,以及“优惠”收费的项目、标准及用途。围绕这些义务事项的要素,目前仅存在“完善”、“丰富”、“创造”等词汇所构成的的模糊设定,以及由“报批准”、“不得挪用”所搭建的片面设定。其次,就服务保障规范要义而言,既有的规范设定也是一种原则性授权宣示。它所涉的“国家规定”依据缺失必要的规范连结指引,“享受补助”的形式、标准及程序皆语焉不详。最后,就违规惩罚规范要义而言,虽然既有规范围绕所涉责任主体、归责行为与责任形式皆予以了较为清晰的设定,但“变相收费”之归责行为的认定标准有待进一步明确。

  

   2.须对义务非营利性实施强制性干预

  

   笔者建议,今后在后续的实施性规范中,应基于更为清晰的“标准规制和威慑式规制”之行政命令手段,[24]具体从服务事项和服务收费这两个方面,来对公益性文化单位提供服务的义务非营利性实施强制性干预。一方面,就服务事项强制性干预而言,应根据基本公共文化服务的国家级指导标准和省、市、县各级地方的实施标准,就所提供非营利性服务的服务项目、内容、条件予以清晰固化。与此同时,将该类事项纳入相应财政资金拨款或补助的预算支出科目与绩效目标明细范围,且通过附表形式来列明。此外,既有的各种公共文化设施免费或优惠开放补助资金,须更多地被列入中央财政转移支付范围,所涉资金发放规程、项目标准等事项,应根据相关财政转移支付法律规范来设置必要的效力连结指引。另一方面,就服务收费强制性干预而言,应列明所涉优惠收费项目、标准的审批规程与相应的信息公开事项,并列表公示合法依规的合理收费事项及标准清单。与此同时,将超出清单范围的收费行为即认定为变相收费行为而予以归责。此外,还需要具体限定缴费方式与禁止利润分配式用途。在款项收支方面,应以非现金缴费为原则,收款账户资金专用于设施运营管护、事业发展用途事项。

  

   (二)经营性文化单位提供服务的激励非营利性

  

   经营性文化单位是以谋取利润为主要目的的,根据自身专业属性与市场定位提供相应个性文化服务的文化机构。其既包括各类文化企业,也包括各类尚未转制或处于转制过程中的“非时政类报刊、一般文艺院团、影剧院、影视音像制作销售、演出中介、新闻媒体的印刷广告发行传输等经营部分、电影制片厂及其他各类公司(厂)”等经营性文化事业单位。[25]该类机构提供服务的激励非营利性旨在凸显其“产生明确目标指向行为的内在动力”被相关规范设定所激发,[26]愿意在低营利模式下,通过“一系列自主性的措施、手段和制度”,[27]在一定范围内或一定程度上向公众免费或优惠实现服务事项供给,以在满足公民更高层次个性文化需求的同时实现必要的兜底性公共服务回馈。

  

   1.激励非营利性蕴含的规范要义

  

   《保障法》和《图书馆法》就经营性文化单位提供服务的激励非营利性予以了专门规定。例如,《保障法》第13条“鼓励和支持参与服务”与“给予表彰和奖励”之规定,第29条“鼓励提供免费或者优惠的服务”之规定,第41条“制定购买服务的指导性意见和目录”之规定,第42条“鼓励和支持参与提供服务”之规定,第43条“倡导和鼓励参与志愿服务”与“给予指导和支持”之规定,第48条“鼓励社会资本投入服务”之规定,第49条“政府购买服务支持参与提供服务”之规定,第50条“享受税收优惠”之规定;《图书馆法》第6条“鼓励捐赠并给予税收优惠”之规定,第45条“政府购买服务给予扶持”之规定,第48条“支持向社会公众开放”之规定。上述法条从鼓励参与、购买服务与奖励保障等三个方面,对激励非营利性所涉规范要义给予了较为全面的列明。

  

遗憾的是,相关法律的制度设计也存在着一些缺陷。首先,就鼓励参与规范要义而言,既有规范设定只是一种原则性确认宣示。其仅用“鼓励、“支持”、“倡导”、“指导”、“扶持”等词汇设定了模糊行为指引,并没有详细规定代表“国家”的公共文化服务保障部门和经营性文化单位实现“参与”的具体行为要求。其次,就购买服务规范要义而言,既有规范设定也是一种原则性授权宣示。其仅仅将国家采取的“政府购买服务”,设定为一种推动公众参与公共文化服务的可选“支持”或“扶持”手段,而非从推动公共文化社会共治以切实提升相应服务绩效的角度,将“政府购买服务”固化为一类政府实现全方位市场化、社会化公共文化服务供给的必要举措。此外,执行“政府购买公共文化服务”所涉“指导性意见和目录”以及“购买的具体项目和内容”,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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