钟伟:那些围绕房地产税的谎言

选择字号:   本文共阅读 892 次 更新时间:2018-09-07 10:43:12

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钟伟  

  

   2018年上半年,我看到了许多人的期待和焦虑,毕竟A股的下跌和互联网泡沫,几乎消灭了10万亿居民财富,使人们收敛起了过去40年的春风得意。我看到了更多人的失落和无奈,梦想并不丰满,现实超级骨感。各种消费降级唤醒了人们的龌龊局促。

   但是飘渺之间,令人不安的消息还是不断重复,那就是房地产税离我们越来越近了,越来越近了!这个话题由来已久,新近的讨论其实夹杂着太多的流言,甚至属于粗鄙的谎言。本文试图罗列那些谎言,给出一种力求理性、无奈的旁观者说。行文之际,一种难言苦涩,一种虫子般爬行的生存。

   谎言之一,要开征房产税了。

   抱歉,这回拟议中的,比已有的房产税的覆盖面要宽泛得多。出乎许多人意料的事情是,中国早已有房产税,在1986年下半年,中央政府出台了《中华人民共和国房产税暂行条例》,并在1987年付诸实施,实施结果是否不了了之,我不太清楚。而传说中将要开征的是“房地产税”,不是已经开征的“房产税”。两者之间简单来看差别在于多了一个“地”字,但实则差异甚大。

   一是如果属房产税,那么是房屋和土地分离,只是对房屋征税,如果属房地产税,则土地和房屋将合并征税

   人们很自然地会发问:房地合并?商品房用地,是开发商向政府租来的国有土地70年使用权。涉及土地的房地产税显然绕不过土地这个命题。

   据传民法典要就国有土地使用权如何续约进行修改,改为接近永续的土地居住权。如此就可以房地合一地开征房地产税了吗?人们仍会有疑虑,即将70年租约,是开发商和国有土地归属部门的签约,房主的土地使用权是基于上述签约大产权的分割而来的分割产权,并不是土地使用权出让的直接签约方,同时房主们非常清楚,其房产价值中相当一部分是对70年土地使用权的租金,如果未来收取房地产税,则这部分土地使用权租金应该扣除,否则就会造成重复征税。实践中,房地合一的房地产税可能遭遇的法律细节问题,可能更错综复杂。

   二是1987年的房产税条例,其纳税人主体是企事业单位,其税基是当时的楼堂馆所

   该条例出台的背景,是试图对企事业单位的楼堂馆所等房屋进行征税(税率为1.2%),或者对其租金所得进行征税(税率为12%),以弥补当时政府财力的不足。而目前被热议的房地产税的纳税人是以家庭和个人为主,税基是以住宅为主,和房产税住房需求条例差异甚大。或者说,1987年版房产税征的是法人税,对准的是非住宅;房地产税征的是居民税,对准的是住宅。

   三是已有的房产税暂行条例,和拟议中的房地产税,格局差异大

   从2013年底尝试建立不动产统一登记平台,并在2017年底实现全国联网之后,这个平台覆盖的不动产并不仅仅是房屋,而是覆盖了土地、林地、草场、海域等多种不动产,即便房屋也覆盖了公共建筑、工业建筑、商业和经营性用房、住宅和宅基地自建房等多种房屋。理论上说,房地产税即不动产财产税(property tax),或者说,基于不动产统一登记的房地产税,税基比你想象的宽泛得多,只是其中许多部类可能暂时不征收,而将重点放在了居民所拥有的住宅上。

   因此,请不要误解房产税和房地产税,前者是格局不大的过去式,房地产税则是格局宏大的将来式,有地无地的一字之差,谬以千里。

   谎言之二,未来房地产税,就是沪渝房产税的推而广之。

   对不起,这几乎是不可能的事情。回顾一下,沪渝开征房产税试点的历程。以上海为例,在2011年就以《上海市开展对部分个人征收房产税试点的暂行办法》,于当年年底开始房产税试点。请注意这个上海地方税务的试点,看起来是援引了1987年中央政府的房产税暂行条例为上位法,实则存在瑕疵。因为1987年的条例阐明了纳税对象为法人,税基为非住宅;而上海的试点则纳税对象为自然人,税基为住宅,在当时中国的税收法定原则的执行不是太严谨,半遮半掩之间,沪渝房产税试点悄然走过了将近八年。我们已经解释清楚,拟议中的房地产税,是房地合一征税,而沪渝的房产税则是房地分离征税,个中缘由,就在于当年如果将土地合并征税,法律瑕疵可能更大。

   我们也不妨看一下沪渝房产税试点至今的一些实效。

   一是房产税试点开征前后,已有足够长的观察期

   过去八年,沪渝房价的走势,由于房产税而受到了明显抑制,使得沪渝房价的小气候,和全国房价的大气候出现明显差异了吗?人们几乎观察不到差异性。上海的高房价也仍然令人叹为观止。

   二是上海房产税试点的主要内容,是上海人住宅首套免税,二套以上须纳税,外地人在沪房产均须纳税

   扣除基数为人均60平米;税率视须纳税房屋单价的高低分为0.4%和0.6%两档。人们很容易发现,在沪渝,大部分住宅是免税的。而拟议中的房地产税,公开强调的是“宽税基”,税基是不动产,不仅仅是房屋,更不仅仅是住宅。如果按首套住宅免税,目前各方声称中国城镇家庭户均住宅套数,从1.01套到1.08套不等,如果按照沪渝的做法,那么是舍弃了整数的1,追逐了0.01-0.08,这也许是公众所期待的,但可能并非正在努力搞出房地产税税法的人们所愿意看到的,空前狭窄的“超窄税基”。

   三是上海房产税到底收到了多少税?

   在2016年大约是40多亿元,在2017年大约是113亿元。对比之下,2017年全国个人所得税征收额大约1万亿,其中京沪两个城市的个税都超过了1600亿,如果假定上海住宅市值在全国住宅总市值中的占比,和上海个税在全国个税中的份额接近的话,则可估算出,沪渝模式在全国推广,地方政府从房产税中仅能汲取约800亿元。这和2017年全国土地出让收益金的5万亿,以及涉房税费的2万亿差异过于悬殊。

   或者说,以沪渝模式在全国推行房产税,则这样的靴子轻轻落地后,给房地产业带来的可能是意外惊喜,而地方政府则可能对此类房产税既无热情,也不可能据此形成地方主体税种。

   谎言之三,一觉醒来,房地产税已落地?

   目前的一些说法喧嚣尘上,说是在房地产税出台之前,还剩下若干年出逃机会云云,近乎于噱头了。我们不妨看一下当下热议的个税改革办法,已经到了二审阶段,起征点的提高和扣减项的增加都是透明的。在提倡依法治国的今天,房地产税如何开征,必然需要一个程序正义,不可能象地震或者海啸一样突然降临。

   一是立法有其根据立法的程序,准确描述此过程超出了我的能力

   大致是人大法工委列入重点立法工作、然后厘定草案,然后一审、二审,这个过程需要反复征询部委办局、地方政府和公众的意见,这在个税办法的修订中已有体现。方案决定之后,再由国家主席签署颁布,但颁布日并非实施日,房地产税是中央立法,地方执行的地方税种,尤其是县区基层政府获益的税种,因此地方政府还需要依法再制定地方实施细则,才能最终落地。这不可能是一个秘密决策过程,更不可能突如其来地落地。如个税办法的修订那样,修订以为充分吸收了民意,民意以为修订未曾充分吸收的“不对称性”,有可能会存在。

   二是其实至今,到底是以统一不动产登记平台为基础,制定不动产税法案

   将房屋作为不动产的一部分纳入其中,还是直接制定房地产税,而不动产税法案另行作为房地产税的上位法来从长计议,似乎并不太清晰。人们普遍相信房地产税拟议已久,草案肯定已数易其稿,但至今尚未走到人大一审的程序。人们或许可以视之为山雨欲来,但将其视为海啸突袭则是失当的。

   谎言之四,首套房免税。

   这个流传到了言之凿凿,却在细思量后可信度不高。房地产税涉及政府和居民之间的重大利益调整,要做大经济增长的蛋糕日益艰难,导致改变切分蛋糕规则的热情暗流涌动。

   一是房地产税在西方是基层政府的主要税源,州政府也只是少量分享

   未来中国可能也不例外,再有10-15年城市化和工业化进程初定时,地方政府也会从目前的土地财政和招商引资求发展模式,向以房地产税汲取税收逐渐转型,考虑到当下土地财政是每年五六万亿元的级别,个人所得税则越过了万亿元门槛,因此如果拟议中的房地产税在落地伊始,就定义为首套房免税,如前文所述,在城镇居民户均住宅套数略高于一套时,税基会变得非常小;同时,由于农村居民宅基地属集体产权,农户免费使用,加之城乡鸿沟导致2.8个农民才相当于1个城镇居民的收入,这会使得将宅基地自建房纳入房产税近乎不近人情地残酷。

   因此大致可判断,如果首套房免税,那么房地产税预期可汲取的税收收入,将长期处于亿级。如果房地产税是这样藏富于民的仁政,可能公众怀有的就不是焦虑而是期待了。

   二是虽则首套房免税的期望值看起来过高,但房地产税包含一定的扣除是必须的,例如人均居住面积的免税扣除额

   可参考的两个数据是,住建部指出,目前城镇人均居住面积为46.8平米,上海市房产税的人均免税扣除面积为60平米。估计未来房地产税可能也会有一定的免税面积扣除,因城施策决定了一二线的扣除面积小一些,三四五线的扣除面积大一些。如果说个税的五项抵扣在具体实施中难度颇大的话,那么房地产税的抵扣实施难度会更棘手些。

   谎言之五,不动产统一登记平台已全国联网了,房地产税还会远吗?

   将此列入谎言也许有些牵强,但仍有必要。因为从基础信息平台全国联网,到房地产税落地,仍非易事。尤其是细则厘定的困难,可能超乎想象。

   一是在2017年8月联网的是不动产登记信息管理基础平台

   这个平台是依据2015年3月的《不动产登记暂行条例》而建的,实际开始平台建设的时间可能在2013年下半年,历经约四年,终于建成了基础平台。后续的工作仍然艰苦,包括基础数据质量的检验,数据补充和整合,数据清洗和挖掘等。

   由于不动产统一登记平台至少涉及自然资源部、公安部、民政部、财税部门以及地方政府,要形成一个有利于房地产税征收的可靠的大数据平台,不是一桩容易的事情,毕竟中国家庭人口的构成,家庭动产和不动产的构成,人户分离现象等,都使得目前联网的基础信息管理平台,是雄关漫步的开始。

   回顾一下央行个人征信系统的艰难历程,我们就不难知道,从不动产登记信息管理基础平台的联网,到房地产税的开征落地,期间的时间间隔不易判断,房地产税实际开征所不可或缺的、翔实可信的强力平台的建成,是个浩大的艰苦工程。

   二是假定这样的平台已经建成,甚至房地产税已接近颁布实施,地方政府制定细则也特殊非易事

   目前人们普遍用“宽税基、低税率、有抵扣”来形容拟议中的房地产税,但要真正做到却绝非常易事。例如,就税基的确认而言,有人会质疑土地的70年使用权租约是否可以房地合一征税,有人会质疑按普通住宅建筑条例,为什么设计寿命50年的住宅却卖出了70年的产权?就税率而言,怎样的税率算是合适的?哪怕是0.5%的税率,在一二线城市的普通工薪阶层,可能都未必负担得起,如果首套房免税,政府可能会失望于无法汲取足够多的税收。

就税率而言,中央立法可能给出的只是税率区间,地方如何确定最终税率?如何设定税收征收环节?(点击此处阅读下一页)

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