王鸿刚:中国参与全球治理:新时代的机遇与方向

选择字号:   本文共阅读 196 次 更新时间:2018-09-03 07:13:30

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王鸿刚  

   内容提要:当前的全球治理体系正面临大国合作势头消退、多元主体协同缺失、治理对象模糊不清和治理机制存在缺陷等多方面制约。这种制约将长期存在,各种全球性议题的治理恐将面临较大困境。这种情况既对中国的安全和发展利益构成挑战,同时也是难得的战略机遇。在未来30年实现第二个百年奋斗目标的伟大征程中,中国应全面摸清全球治理体系的特点和发展趋势,合理确定战略目标,在做好充分准备的基础上积极参与全球治理,推动全球治理体系变革,充分利用外部资源为本国复兴目标服务,力争实现中国自身复兴与全球治理体系演进两个进程相互促进。

   关 键 词:全球治理  新时代  中华民族伟大复兴  战略机遇  共商共建共享  一带一路

  

   党的十八大以来,中国对全球治理的重视和参与达到了历史新高,在全球治理中的作用越发突出。2015年,习近平主席亲自参加联合国大会并在中国参与全球治理方面做出多项承诺,2015年和2016年两次就全球治理问题召集政治局集体学习,体现出中国领导层对全球治理的高度重视。过去五年来,中国提出“一带一路”倡议,主办APEC峰会、金砖峰会等一系列多边活动,建立亚投行和金砖银行等多个治理机制,在签署气候变化《巴黎协定》方面率先垂范,主动承担国际责任,标志着中国作为新兴世界大国在应对全球问题上开始发挥举足轻重的作用。

   当前的国内外形势已经具有十分深刻的新时代特征。从世界范围来看,金融危机后遗症持续发酵,国际国内矛盾日渐累积,和平赤字、发展赤字、治理赤字日益凸显,产生了大量的全球性问题和系统性风险,迫切需要中国调整应对。加强全球治理不仅是正确方向,而且是唯一出路。在中国,中共十九大胜利召开,中国正为实现第一个百年奋斗目标做最后冲刺,并为未来30年实现第二个百年奋斗目标进行系统布局和周密准备。更加深入和全面地参与全球治理,在全球治理中施展大国抱负,争取更为宽广的发展空间,毫无疑问是实现中华民族伟大复兴的重要组成部分。习近平总书记在党的十九大报告中指出,“中国将继续发挥负责任大国作用,积极参与全球治理体系改革和建设,不断贡献中国智慧和力量。”①这为未来中国在新时空环境下积极参与全球治理提出了总方针。

   目前中国国内围绕全球治理开展了多方面研究,从全球治理的概念辨析、历史演进、当前架构、具体领域的治理态势以及中国参与全球治理的必要性、可行性和紧迫性等角度切入,产生了不少颇有价值的研究成果,为中国未来参与全球治理提供了重要的学术支撑,也构成了本文展开研究的重要思想基础。在借鉴吸收这些既有成果的基础上,本文拟紧扣未来30年全球治理体系的演进趋势以及中国实现第二个百年奋斗目标的总体要求,从国际形势的整体特征以及全球治理的主体、对象、机制等方面考察当前全球治理面临的困境,并从中国特色社会主义进入新时代后的新发展需求出发,就中国参与全球治理的机遇、挑战与努力方向做出前瞻性思考。

  

一、当前全球治理的困境


   全球治理体系的出现是人类生产与社会活动发展到全球化阶段的产物,是现代国际秩序演进过程中各种国际机制、行为规则不断完善和人类思想意识日益进步的结果,是一个不断发展演进的客观历史进程。在“全球治理”的概念产生之前,人类社会就已经开始了全球治理的具体实践。联合国的创建标志着真正意义上的全球治理体系得以建立,此后几十年人类在全球治理方面成绩斐然。当前世界的总体和平与繁荣进步,很大程度上得益于这一全球治理体系。

   不过,这些成绩的取得并不意味着全球治理体系没有问题。就本质而言,全球治理是全球范围内极为复杂的利益协调和互动过程。在理想状态下,全球治理应满足所有攸关方和参与者的利益诉求。但实际上,由于没有世界政府并缺乏公认的公平正义标准,全球治理主要依赖实力和道义占优的大国来推动,因而不可避免带有一些等级化和非自愿的特征。回想过去几十年全球治理体系之所以能够建立并不断发展,既是由于两次世界大战给人类带来的惨痛教训,同时还有其他原因:一是因为冷战期间美苏两大阵营的力量均势创造了总体和平稳定的国际环境,冷战后又出现了美国“一超独霸”的国际权力结构,这种相对稳定的战略环境塑造了各国的心理预期,为各国开展国际合作提供了必要前提。二是因为冷战结束后,“融入全球化将获得巨大好处”的美好愿景使各国愿意让渡部分主权,积极参与全球治理体系。三是因为在美国强力主导下,国际机制的效率得到了最起码的保证,不合作往往需要付出高昂代价。四是因为“新自由主义”在冷战后一度成为全球主导性的意识形态,由此推演出的一系列国际规则具有较高接受度。而且,由于“新自由主义”的治理理念主要是“去管制”,实施起来相对容易。

   迄今,金融危机爆发已近10年,这期间国际形势发生了很大变化。美国霸权遭到严重削弱,新兴国家群体崛起,国际格局中的东升西降日趋显著。世界经济进入漫长的下行周期,各国内部矛盾逐步累积并深刻改变着国内政治生态。一些国家国内政策的负面溢出效应对其他国家造成明显伤害,而且绝大多数国家都自感在全球化中吃了亏,对全球化的态度也发生了重大转变。同时,全球化这一客观进程的发展还使得各种经济性(如金融危机)、社会性(如贫富分化)、安全性(如恐怖主义)以及生态性(如全球变暖)难题更加严重并且深度纠缠在一起,对任何议题的处理都必然牵扯到其他领域。全球治理体系本就存在着明显的内在结构性缺陷,再加上这些短期内不可能改变的大趋势的冲击,导致全球治理体系逐步失去活力,全球治理日益陷入困境。

   (一)大国合作的势头消退

   只有合作才可能有全球治理,在无序竞争和国家对抗的环境中是根本谈不上全球治理的,其中大国的合作和引领尤其关键。美苏对抗的冷战结束后,大国合作形成势头,由此人们看到:1992年欧洲统一市场建立,1994年北美自由贸易区建立,1995年世界贸易组织建立,2001年中国加入世贸组织,这些重大的贸易协定标志着主要大国在推动全球一体化以及参与全球治理方面有巨大热情。“9·11”事件后各国在反恐方面一度表现出空前一致的合作态度,也标志着这一时期的全球安全治理动力十足。金融危机爆发初期,在美国主导下,二十国集团成员也开展了卓有成效的危机应对合作,但如今,这种合作势头早已不再。

   由于新世纪以来特别是金融危机后国际权力格局的变化,原有的“一超独霸”格局出现松动,这既导致了所谓“零国集团”的状况,②不少国家都表现出各自为政、自扫门前雪的倾向,为全球治理提供公共产品成为奢侈的事情,也导致各国不安全感普遍增加,相互怀疑、防范和竞争的心态明显加重,对大国合作形成了严重抑制,甚至在有共同利益的领域也难以形成合作。同时,各国国内困境的加重还催生了强烈的民粹情绪,坚持主权至上,强调本国优先,拒斥国际义务,反对国际合作,将眼前的国内困境归咎于对其他国家的迁就,各国国内支持国际合作的社会舆论基础大大减弱。“国际协定的好坏不再由其达成了多少妥协或排除了多少商业障碍来评判,而是由其是否有利于作为工作者、消费者和投票者的人民来评判”。由于“国际主义让位于民族主义”,各国都必须“把增进本国公民的福祉作为主要目标”,由此才能确保各国政府和领导人的执政地位。③由此观之,各国普遍出现的“自顾”和“内顾”倾向,使全球治理体系越来越失去最为重要的来自主权国家的支持和参与。

   曾作为全球治理首要推动者的美国,如今也在民粹浪潮的冲击下退回到孤立主义和保护主义的堡垒中。在奥巴马治下,美国已在承担国际责任方面趋于谨慎,所谓“幕后领导”正是在这种背景下产生的。特朗普政府更是高喊“美国优先”,其推动的“修墙”、“禁穆”、“退群”(退出《巴黎协定》、退出联合国教科文组织、威胁退出联合国人权理事会)以及对TPP、TTIP和其他自贸协定和多边组织(甚至包括美国主导的北约)的反感,都体现出美国政府在参与全球治理、提供公共产品方面的不情愿。④这并非仅仅是特朗普本人的意愿,而是美国民粹思潮升温、主流人群对全球化敌意上升的反映。

   欧洲曾是全球治理的重要参与者,一直努力为全球治理提供“规范的力量”,并试图以欧盟自身的成功实践为他国做出榜样。如今则受到英国“脱欧”的强烈冲击,主要成员国“反欧盟”声浪此起彼伏,债务危机、恐怖危机、难民危机更使欧盟失去了昔日的光环。欧盟本来希望“通过建立共同市场并消除贸易和投资障碍,每个国家都将因此变得富有,最终形成合作的习惯,并最终由经济一体化带来政治一体化……数十年来,这一逻辑完美地发挥着作用。但在经济危机面前,这一双赢逻辑走向了反面。欧洲各国非但没有凝聚在一起,反而担心被别人拖后腿”。⑤内部问题这么多,内部治理都搞不好,欧盟对全球治理的继续参与和倡导多少显得有些尴尬。

   同时,其他大多数国家或因实力不济、或因意愿不足、或因耽于国内困境而对全球合作推动不大。在主要大国之间国际合作退潮的背景下,其他国家或迟或早也将退回到保护主义。新兴大国在参与全球治理方面虽然表现出较高的热情,但与作为“守成”一方的美欧在利益诉求、行动方式上并不完全相同,因而新兴大国与西方国家之间开展全球治理合作的基础也不牢固。

   放眼未来,国际层面的权力扩散和权力转移将长期持续,各国也不可能轻易消化过去几十年积累的诸多深层问题,这决定了各国在全球治理合作方面的冷漠态度短期内很难改观。当前在东北亚、欧亚大陆和中东正在上演的地缘角逐和战争,恰恰是金融危机之后国际合作氛围退潮、大国竞争日益升温的生动体现。国际合作的退潮是一种不断自我强化的困境,各国越看到其他国家不愿参与全球治理合作,就越担心自己采取合作态度或是放松竞争会陷入不利境地,也就越倾向于发动更高层级的竞争以获得更大优势。

   (二)多元治理主体缺乏协同

   当前的全球治理体系是一个多利益攸关方共同参与的复杂结构。除代表主权国家的各国政府之外,还有作为市场性力量的大量跨国公司以及作为社会性力量的各类国际社团,它们都是全球治理的重要主体。这种多利益攸关方共同参与的全球治理结构,是世界现代化进程中多元力量不断发展壮大的结果,也是现代国家内部政府、市场与社会三元治理结构在全球治理层面的合理延伸,既是历史的必然,也在很大程度上体现了时代的进步。理论上,三种类型的治理主体之间相互支持、相互补充,通过各尽所长、各司其职,形成协同性的全球治理结构,并由此维系全球治理体系的民主特征与可持续性。政府作为其中最能动的力量,始终在确保市场性力量与社会性力量相互协调(即协调经济与社会发展)方面承担主要责任。巨型跨国公司作为财富的创造者、生产进步的推动者和全球化的首要驱动力,既是全球治理的重要对象,也是全球治理所提供的安全环境与便利制度的主要消费者,更是全球治理中不可或缺的参与和支持力量。国际社团则是各国内部有共同诉求的人群组织起来的国际性、非政府、非营利实体,他们通常基于自身价值取向和公平正义标准在全球治理中提出特定诉求,例如对工人、妇女、儿童、难民等群体的权益维护以及在环保、卫生等方面的具体主张等。《联合国宪章》第七十一条规定国际社团组织在经社理事会所辖事务中具有谘商地位,成为其参与全球治理的重要法理依据。⑥然而,现实情况总是比想象的复杂,在实际的全球治理中,由于三类治理主体的内在性质、追求目标与行为方式存在巨大差异,它们之间的协同关系往往很难维持。

当前特别突出的问题是巨型公司与各国政府之间的协同难度较大。一般情况下,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《外交评论:外交学院学报》 , 2017 (6) :1-21

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