杨海燕:对发达地区农村集体经济的反思

选择字号:   本文共阅读 167 次 更新时间:2018-08-15 02:03:37

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杨海燕  

   2017年中央一号文件将推进农村集体资产股份合作制改革作为“深化农村集体产权制度改革”的重要内容。农村集体经济组织经股改后形成农村股份经济合作社(下文简称股份社),通过构建外部协同、内部制衡的治理结构,完善股权安排、利益分配、监管监督的治理机制,对促进集体资产增值、维护农民利益具有重要作用。

   可是,从20世纪90年代开始实行农村股份社的珠三角地区,却出现部分股份社因资产“卖光、吃光、分光”而解散的现象。按当地人的话来说,“连母鸡都杀了”。以2018年我们调研的广东A社区为例,8个股份社中已有3个解散。所剩的5个当中,只有2个还有少量资产,另外3个已经空壳化。令人诧异的是,老百姓这种“分”的逻辑从集体企业一直贯穿到股份社的运作当中,最终直接导致集体企业转制和股份社的解散。

  

   戛然而止的集体企业

   A社区在上世纪八九十年代是镇郊的农村。1982年土地承包到户时,村集体除了保留对一些鱼塘的经营权之外,其余土地承包到户,村民种植甘蔗、红薯、桑树等经济作物。同时,乡镇企业蓬勃发展,很多年轻人到厂里打工,每月有800—1000左右的收入。土地抛荒逐渐出现,只剩老人耕地养牛。村集体只能将土地逐渐收归村一级经营,所得收入用来支付“三提五统”等费用。

   随后,镇政府开始成立土地开发公司,搞规划和发展。当时,A社区与相邻的行政村B作为管理区从原来所属的镇,被划归到另一个面积较小的镇,作为该镇的土地储备区。政府首先对B村进行全方位的开发。当时,为了能够获取开发的主动权,A社区书记向镇里申请,由A管理区自己开发村里的土地。政府给A社区一年的时间,如果效果不理想,政府就会收回开发权。

   1992年,时任村机管厂厂长的Z被调到管理区负责开发事宜,并参加由政府组织的前往新加坡参观、学习活动。从新加坡回来之后,Z向时任管理区的书记建议,需要大规模的征地来投入建设,获得书记的支持。随即,Z便请专业规划院对村里可开发的土地进行规划。当时,A社区的主要规划是作为街道未来的教育文化区域。直到现在,除了容积率有所提升之外,A社区的发展布局并未发生大的变更。可见,当年的规划具有极强的前瞻性。以修路为例,当时将村里的主干道设计为32米宽,加上两边的旁道一共40米宽。

   对此,不仅审批部门有异议,老百姓也有很大的意见。在车辆较少的九十年代,修那么宽的道路,被视为浪费土地,不会规划。“修那么宽的路,没有车,老百姓都可以跑到大马路上睡觉。”花了三个月的时间,A社区做通了各方面的思想工作,并用一年的时间修好了路。政府认为A社区有能力自己规划开发,便同意A社区注册、登记成立房地产公司,挂靠在镇政府的开发公司名下。

   得到政府的同意,A社区地产开发公司便开始大规模的征地,以平均每亩3万元的价格从各个自然村手中将土地征收上来,共2700多亩。按15%—18%的利息,分三年付清。同时,根据各个自然村原有的工业用地数量,给他们划拨工业留用地,用来发展村集体工业。对于那些征地较多的自然村,还会在征收的土地中划拨一些位置较为偏远的土地,给他们作为临时工业用地,无偿给村集体使用。等到开发之时,这部分工业用地要归还地产公司,不对村民进行赔付。同时,将各个自然村的村长纳为开发公司的成员,定期召集开会。

   A社区地产开发公司就此走上快速发展的阶段。不到两年时间,就吸引了两家私立学校入驻社区。其中一家有外资进驻。同时,主干道两边的楼盘慢慢成形,甚至建了别墅区。1996年,地产公司不仅在广州买了一块地,准备扩展市场,到1997年还填平了A社区在90年代初,由集体企业亏损造成的6000万损失。同一时间段,Z任管理区的书记、主任,地产公司的董事长、总经理,几个职位集于一身。到2000年,广场、公园等规划配套的公共设施逐渐完善,A社区地产开发公司资金慢慢回笼,正要走上盈利的发展趋势。同年,Z召开党员大会,并做工作汇报:公司已经将亏损填平,并且在广州拿了两个项目,保证未来10年,村里每人每年可以有一万元的分红。

   可是,令Z没有想到的是,自己开的大会却给公司带来灾难。大会之后,7个自然村的村长便找Z:“既然你说要给钱,那我们现在就要分钱。”同时,很多村民围堵公司办公大楼,到政府去闹。在这样的混乱局面下,时任镇书记的D对Z说,国家现在有政策,转卖集体企业。把公司卖了,把钱分给农民吧。就这样,公司拿回了在广州的8千万投资,并且将A社区的固定资产和土地评估3个亿变卖。将总资产的70%分给村民,30%做公共服务。每个人分到15—18万。

   为什么村民会急着来分钱?Z认为,自己比较擅长做经济,但是不擅长做农民的思想工作。一些村民认为,他们要求分钱是因为不满于自己的地产公司,在村里自己的地还没开发完的情况下,跑到广州买地开发。也有村民表示他们不满于A社区自己的地产公司,将地征走之后自己不开发,而是卖给其他开发商这一行为。当初征地说好是集体公司自己开发,现在又把它卖出去,那还不如村民自己卖。A社区自己的地产公司,早期由于资金不足,无能力自己建设开发,确实将一些土地卖给其他企业、开发商或者与其他开发商合作。这一系列的经营、投资行为引起村民的不满,才引发村民闹着分钱的群体性事件。

   令人遗憾的是,一个冉冉升起,照现在看来具有大好前途的集体企业就此戛然而止,成为历史。

   公司转制,分钱风波却并未停息。公司转制后两年,A社区成立资产管理公司,管理A社区剩下的资产。转制时留下的30%资产,是政府以A社区自己征地时未向其收土地税为依据,强制社区一级保留。可是,村民不断要求将剩下30%的资产分光。村民认为,土地是从农民手上征上来的,在此基础上产生的收益应该全部分给村民。而且,A社区经过村改居,成为居委会。村民认为,居委会是政府的下派机构,不应该拿农民的钱。

   可是,村民这种分钱的逻辑在各个自然村的股份社当中仍然发挥作用。村民依然要求将集体资产“卖光、分光、吃光”。上文提到A社区的8个股份社,已解散3个。无资产又不愿解散的各有原因。比如,理事会人员有工资拿,不愿解散;有的想保留这个主体,以备不时之需。

   在问及为什么不考虑长远发展,而选择将资产卖光?有人认为“当时不会考虑那么长远,只要有钱分,就卖”;有的理事长表示:“卖地是风气,看见别人卖地分钱眼红。农民三天两头就来问你,什么时候卖。一个两个问的时候,你觉得无所谓。很多人问,说明大家都想卖,那就卖了。”也有人表示:政府本身也鼓励你卖,没政策之前,村里的领导说不卖就不卖。政策出来以后,村民认为你不卖你就落后了。”还有的理事长表示:自己接任的时候,资产不多,只有几千平方米的土地。理事们开工只收租金,每年却拿几万块的工资。后来街道同意,就全卖了。”也有的股份社认为,变卖资产一方面是农民想卖。另一方面,不卖也不行,“政府三天两头来查你。说你消防不合格,这里不合格,那里不合格”。就这样,各个股份社逐渐将资产变卖。

   从主观因素来看,村民希望将资产变卖是导致股份经济合作社瓦解的直接原因。而集体本身无经营能力、集体经济体量小以及政府政策的形塑是催生农民变卖资产的客观因素。

   首先是集体经济体量小。土地是当地股份社的主要资产,而各个股份社的土地,只有管理区统一开发时留下的30%留用地。征地较多的自然村,连30%都不到。比如,其中的L自然村,被征300亩,征地数量排第二,留用地只有30多亩。各个村集体本身无能力经营企业,集体收入来源靠厂房出租或出租土地。这样的经营模式产生的集体收入体量不大。以2005年左右为例,分红最高的股份社,成人(10股)每年可得2—3万元的分红,而少的股份社只有几百元。与此相比,同一时期卖地,一次每人可分得二三十万。村民甚至认为“卖了把钱存银行产生的利息都比租金高。”随着地价的不断上涨,集体土地数量越来越少,分红逐渐减少,村民卖地分钱热情更加高涨。

   另一方面,在集体资产不多的情况下,继续运营股份合作社存在较高的管理成本和税收成本。股民需要给几个理事支付300—2500不等的月薪,还有话费、误工补贴等,理事长每年还要从集体收入中提取收成。此外,需要支付税费,营业税、土地使用税、租赁税、房产税等占总收益的20%。这些因素共同作用,催生股民变卖资产想法。

   而地方政府方面,一方面为了便于土地的连片开发以及促进农民收益的增长,不断出台优惠政策,吸引股份社给集体建设用地办证,推动土地的流转。比如,2001—2006年,政府协助集体办建设用地手续,钱由集体出。到2006年,政府不仅协助集体办建设用地手续,还要支付相关费用。有了政策的支持,强化了老百姓卖地的想法。另一方面政府出于维稳的需求,希望股份合作社变卖资产,进而达到解散合作社的目的。因为八九十年代政府征地时,无需全体村民表决。随着地价的不断上涨,村民以股份合作社为依托,要求政府归还土地,不断上访,闹事,给政府的维稳工作施加压力。股份社因此被当地政府视为社会动乱的根源,也因此被称为“万恶的股份社”。当地政府现已买断了另一个村居股份合作社的所有资产,将钱全部分给股民,并将其解散。在政府看来,那些不断上访闹事的股民,他们的根本目的就是卖地分钱。所以,买断股份社资产,将钱分给他们其实是帮股民如愿。

  

   钱去了哪里

   资产卖了,钱也分了,那钱去了哪里?

   首先,钱并未用于发展集体的公共事务。由于股民一再要求分光,集体收益分八留二的分配制度在当地一直难以落实。村改居之后,各个小组的道路、下水道、文化楼等基础设置建设均由政府承担,日常的一些公共性事务全由居委会打理,无需股份社出资。而居委会的资产经过股民多次要求分光的今天,所剩无几,在整个街道只能算中等水平。其次,由于集体本身能力有限,无法自主经营和管理一个企业;又出于对职业经理人的不信任,不愿聘用职业经理人代为管理。而与企业合作的方式因面临一定的风险、缺少投资成本以及见效慢等原因,股民不愿和企业合作。基于几个方面的原因,股份社难以将集体资产或收入转化为更为长远的投资。在这样的社会基础下,资产只能靠出租,收入只能被分光似乎是集体经济逃不掉的宿命。

   钱到了股民手里,又去了哪里?从九十年代开始,政府的征地补偿款、资产出租带来的分红以及资产拍卖之后的分红,几项收益前后一共给每个家庭带来几百万元的收入。一些村民表示,九十年代的征地补偿与卖地收入并不是一次性分,一次分几千块,分十几年。这样一年的分红只够改善一年的生活,不知不觉都花掉了。“现在都是一次性分掉,分了之后,有建房的,有改善生活的,也有拿去投资的。对于那些比较精明,本身靠大环境发展起来的人,这点钱对他们来说说多也不多,说少也不少。”

有意思的是在当地,人们用“五子”来概括大部分农民卖地分钱之后的消费。1. 傻子:地还没卖,钱已经花光了,主要拿去做不正当消费。这部分人知道以后卖地有钱分,年底有分红,所以毫无忌惮四处借钱参与赌博。等钱分下来,只能拿去还赌债。Z也说过,当年带头围攻地产公司大楼的主要是涉黄、赌、毒的人员。2. 车子:一部分人有了钱,就去买车。访谈时问及当地嫁妆是否包含轿车,访谈对象的回答是不用。“我们这边女孩子毕业了出来,父母都会买辆车子给她开。等她结婚的时候,她自然就开过去了,也不算嫁妆。在我们这边,一家有两三辆轿车这个是很普遍的。”某家具有200多名员工企业的董事长助理表示,自己的下属,二十出头的小姑娘们,每个月拿着3000元的工资,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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