耿玉娟:论房屋征收补偿数额的合理性司法审查

选择字号:   本文共阅读 125 次 更新时间:2018-07-31 22:44:45

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耿玉娟  

   【摘要】 在涉及房屋征收补偿争议案件中,法院对于征收补偿决定的审查关键应当不是对公共利益的精确判定,而是审查征收补偿数额是否公正。法院对征收补偿公正性的审查面临着诸多事实和法律因素的制约。美国征收行为中“公平市场价值”的确定标准、方式、程序等相关制度规定对我国征收补偿标准的界定具有重大的借鉴价值。为妥善解决征收补偿数额争议,法院需要对征收补偿数额确定的事实、标准及征收补偿决定的作出程序等问题进行更加严格的司法审查。合理性司法审查作为合法性审查的延伸和补充,对行政主体提出了更深层次的要求,是行政法治发展的必然趋势,是控制行政自由裁量权的公认原则。

   【中文关键词】 合法性审查;合理性审查;征收补偿决定;变更判决

  

   无论是在城市房屋征收过程中,还是在农村集体土地国有化或商业化过程中,相对于征收的目的是否定位为“公共利益”的需要问题,征收补偿数额多寡的争议往往才是征收者与被征收者矛盾双方激烈冲突的焦点所在。确保征收补偿争议获得公正、有效的公力救济和处理,是法律规定的征收补偿责任彻底实现的根本保证。在法院处理行政争议案件时,合法性审查原则一直是司法审查制度应当遵循的基本原则,这一原则在最新修改的我国《行政诉讼法》上也得到明确体现。根据该法的相关规定,法院对行政行为仍然主要进行合法性审查。相应地,法院在审理涉及征收补偿行政争议案件的过程中,审查的重点仍然是合法性审查,而对征收补偿数额的合理性审查重视不够。实践中,因为征收补偿数额存在争议引发的群众信访、上访及行政争议案件不可小觑。为了彻底解决涉及征收补偿纠纷,减小群众信访、上访的压力,稳定社会秩序,司法机关在处理征收补偿行政争议案件时,有必要深入行政自由裁量权领域,加大对征收补偿数额的合理性审查。然而,如果司法权力过多地介入行政自由裁量权领域,就违反了司法权面对行政权所应保持的克制和谦抑原则。那么,在审理涉及征收补偿行政争议案件中,究竟如何把握司法机关对行政裁量权的适当干预,就成为当下行政法理论与实践中的重要课题。行政自由裁量权日益得到承认和尊重并成为现代行政法的一个核心内容。尽管行政自由裁量权是现代行政的有力工具,但它存在着被滥用的危险。合法性司法控制对行政自由裁量权的滥用显然是毫无制约功效的,因为行政自由裁量并不超出法律规定的范围和幅度。对行政行为合理性进行司法审查已经成为众多法治国家的共识,其根本原因就在于合理性审査弥补了合法性审查的不足,适应了现代行政法治已从传统的形式主义法治发展为实质主义法治的潮流,能够从更高层次上体现法的正义和理性。现代法治国家已将各种行政自由裁量行为纳入司法审查,合理性司法审査原则的确立并不意味着司法机关可以对自由裁量行为进行任意的、无限度的司法审查,这就必须考虑审查深度这一关键问题。

  

一、司法审查的应然重点——征收补偿审查


   在城市单位和个人房屋国有化和农村集体土地国有化、商业化过程中,必然涉及房屋和土地征收与拆迁问题。土地房屋拆迁程序大致包括作出征收决定、进行补偿、拆迁执行三个阶段。前两个阶段最易引起纠纷,被征收者经常对征收决定或补偿方案提出异议,从而起诉至法院请求对征收决定和征收补偿进行司法审查。

   (一)“公共利益”——司法审查的技术标准模糊

   按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)的规定,征收房屋的前提条件必须是为了公共利益的需要,征收的目的是否从公共利益角度出发是确定征收决定是否合法的关键要素之一。因此,法院在审理案件时必须重点考虑公共利益的内涵与外延的界定问题。《中华人民共和国宪法》十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”该法第十三条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”我国《物权法》四十二条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”根据我国宪法及相关法律的规定,政府对土地或私有财产的征收或征用的前提条件必须是为了公共利益的需要,这是确定土地和房屋征收决定是否合法的关键要素之一。毫无疑问,法院在审理涉及征收补偿的行政争议案件中必须重点审查公共利益的内涵与外延。然而,公共利益的需要是一个非常不确定的概念,仅就公共利益的概念而言,目前还没有一个普适性的绝对适用之定义。“公益”这一概念的内涵与外延具有开放性的特点,是一个承载时代因子的概念,其边界具有不确定性,体现在公益的受益人的不特定性及利益确定的不具体性上。[1]

   在起草《条例》的过程中,如何界定公共利益,也成为立法界和理论界争议最多的问题之一,同时成为民众关心的热点问题之一。对该争议主要有两种观点:一种观点认为,公共利益的界定范围过宽,基于公共利益的“公共性”特点,不应该把具有商业性质或以个体私利为经营目标的项目全部划归到公共利益范畴;另一种观点则相反,认为对公共利益的的规定过于狭窄,应拓宽其内涵,主张凡是实施城市总体规划,实现不特定多数群体利益的项目,比如为促进城市发展的重大工程,由政府组织或主导的住宅安置项目、经济开发区、工业园区等城市建设,都应列入公共利益范畴。理论上,公共利益是一个难以精确界定的概念,但是在法的适用过程中,特别是在作出征收、强制拆迁行政行为时都必须准确界定其内涵。这一难题如何克服呢?根据立法机关在起草过程中明确判断公共利益的四个基本标准,即公共性、合理性、正当性、公平性标准,[2]《条例》采取例举的方式规定了六种情形属于公共利益的范畴,即国防和外交需要;政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设需要;政府组织实施的公共事业;由政府组织实施的保障性安居工程建设需要;政府依照城乡规划法组织实施的旧城区改建需要;法律、法规规定的其他公共利益。然而,该例举仍有不全面和不明确的地方,某些公共利益仍需具体判定,公共利益所遇到的界定难题则相应延伸到司法审查领域,法院在行政诉讼中耗费大量精力围绕拆迁是否属于公共利益展开审查。根据笔者已查阅到的资料,法院很少或者几乎没有依据公共利益原则作出判决行政机关拆迁决定违法的审查结论。在涉及拆迁补偿行政诉讼案件中,司法审查无疑需要面对公共利益界定的理论和实践难题,人们由此产生疑问:在拆迁补偿纠纷案件中,公共利益是当事人及社会公众产生分歧的真正原因吗?耗费大量司法资源围绕公共利益进行审查、展开诉辩必要吗?答案显然是否定的。

   (二)“补偿数额”——司法审查的实质性应然标准

   在司法实践中,拆迁争议的焦点或者症结所在,不是拆迁决定是否基于公共利益,而是对于补偿标准、补偿数额方面产生的异议很大,以致拆迁补偿案件的双方不能达成共识。[3]根据相关法律规定,城市区划内颁发给公民或单位产权证的房屋目前大致有三种类型:房屋产权制度改革前的利用单位土地所建的福利房、房屋产权市场化后的自主购房、城市区划内的城中村自有宅基地住房。福利房、自购房所占城市土地使用面积不大,被拆迁人很少因为怀旧或者其他房屋本身原因强烈抵制拆迁行为,大多数抵制拆迁者主要是基于补偿标准、赔偿数额没有达到其心理预期而进行抵制。在相关拆迁争议的实际案例中,甚至出现一些人因房屋未被拆迁而不满意,进而提出要求政府对其房屋进行拆迁补偿的诉求。这诸多争议现象皆说明,拆迁争议的焦点不在于公共利益的范围界定,而在于补偿数额或者补偿条件是否能够满足被拆迁人的期望。

   需要进一步说明的是,即便城市房屋拆迁时有明确界定公共利益的需要,那么法院就是适当的审查主体吗?我国城市的土地属于国家所有,土地是支撑经济发展的重要生产资料,地方政府承担着发展经济的职能,发展经济离不开财政收入的支持,土地公有制意味着地块开发带来的价值增益不能当然地归于原土地使用权人,也就是房主。即便土地属于私人所有,城市地块开发带来的价值增益也不应当全部属于房主个人全部所有,地块的升值还有赖于政府规划、公共配套设施的建设等各种因素。在这种情况下,不仅区分商业性开发与公益性开发十分困难,而且也没有实际必要。比如针对商业性拆迁,既然城市的土地属于国家所有,那么政府通过开发获得增值利益就是为了公共利益,法院又怎能判定这种商业性开发不利于公共利益的实现呢?这样,解决这些纠纷和争议的关键不是判断是否基于公共利益而拆迁,而是拆迁补偿是否到位,如何在作为公共利益代表的政府、被拆迁人、开发商之间实现利益分配的平衡,并让各个利益相关方获得满意的结果。

   因此,当前我国行政征收拆迁中的争议关键,不在于是否基于公共利益的需要、公共利益的准确界定,而在于围绕拆迁展开的增值收益分配机制及其分配方法。实践中,城市房屋拆迁主要有两种情形:一种是双方协议拆迁,即征收部门委托房屋拆迁指挥部与被拆迁的房屋产权人就补偿问题达成一致意见后进行的拆迁;另一种是单方强行拆迁,即拆迁双方经过多次协商仍不能形成一致意见,由作出房屋征收决定的市、县政府单方强行作出补偿决定的拆迁,进入强制拆除阶段,争议主要集中在拆迁收益分配机制及其分配方法方面。

  

二、司法审查的现实困境——补偿数额实质公正性的审查


   我国《行政诉讼法》六条规定,法院审理行政案件,通常遵循的是合法性审查原则,主要审查行政行为的合法性问题。以此为基础,我国行政诉讼法律、法规、司法解释确立了行政诉讼的举证规则、裁判标准等诉讼规则。我国《物权法》四十二条第二款规定:“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿。”《条例》第二十六条规定:“补偿决定应当公平,包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”从这些规定中可以看出,法院对征收补偿决定进行司法审查的内容,不仅包括法律问题,也包括事实问题,这是合法性审查所不能涵盖的。并且,《征收条例》第十七条规定,补偿的具体范围包括被征收标的物价值的货币反映、附属拆迁产生的关联费用以及征收拆迁房屋造成的直接经济损失等。换言之,拆迁补偿的数额应与被拆迁人基于拆迁行为导致其房屋所有权灭失等财产性损失大抵一致。这实际意味着,法院在对征收拆迁行为进行合法性审查的同时,不可避免地需要对征收拆迁补偿行为的合理性进行附带审查,包括法院对征收主体作出的补偿决定进行实质性的司法审查,即审查、评判行政拆迁主体作出的补偿数额是否能补偿被拆迁人的财产损失。实践也证明,诸多行政拆迁争议迫切需要司法机关对征收补偿数额进行实质性的合理性审查,而这一需求与我国《行政诉讼法》所确立的单一合法性审查原则不完全吻合。立法权、司法权、行政权各司其职,因此司法机关在对征收补偿事实问题进行审查的过程中,需遵循必要的有限审查原则。“司法机关不能以自己对补偿数额的判断代替行政机关的判断,司法机关只需要审查行政机关认定的补偿数额是否合理即可。即便是对于同一证据事实或同类型的证据事实,法院审查后得出的结论与行政机关不同,除非行政机关的判断违法,否则法院应当尊重行政机关的价值判断。”[4]那么,法院在审查征收补偿决定过程中,如何把握合理性审查限度以求实现补偿价值的实质公正性呢?

   (一)征收补偿数额实质公正性的标准

征收补偿数额是否公平、公正,需要根据征收补偿决定认定的事实来具体考量。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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