吴启讷:民族区域自治制度的过去与现在

选择字号:   本文共阅读 327 次 更新时间:2018-07-26 00:38:04

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吴启讷  

  

本文刊载于《文化纵横》2016年第2期。

   作者为中央研究院(台北)近代史研究所 副研究员。

  

   民族区域自治制度,是中华人民共和国将自身定位为多民族统一国家之后,面对具有与汉人不尽相同的历史文化传统乃至政治传统的少数族群而设计的妥协性政治制度。

   中华人民共和国是由中国共产党所建立的国家政权。中国共产党在其建党政治史的初期阶段,本曾揭橥列宁主义的民族自治、自决原则和苏联的联邦制设计,将未来的社会主义中国定位为联邦制国家,允许少数族群自由加入或退出联邦(此处“联邦制”是苏联用法,其所指涉的是欧美宪法学上的“邦联”制)。然而,共产党在中国共产主义革命的实践中体悟到“民族自决”对于中华民族整合的威胁,逐渐封闭了“民族自决”之路,转向“中华民族共同解放”的方向。中国共产党族群政策的转向,奠定了社会主义中国在国家结构上的单一制基础,但仍然未能走完中华民族国族化过程中未竟的步骤,因而不得不为单一制国家结构形式做出补充设计,这个设计的基点就是民族区域自治制度。民族区域自治制度的来源,确定了它的阶段性性质。

   民族区域自治制度不是从天而降的全新事物,它的出现与设计,与历史上中国的族群政治与边疆政治的传统有直接关联;同时,它又是中国政治生态融入近代世界政治生态体系的产物,尤其与国共两党同苏联之间的合作/竞争、模仿/拒斥关系有密切关联;它的内容和政治意涵,都指向中国共产党的国家治理和国族整合方向。

  

   一、郡县制与封建制长期并行的历史传统与该传统在近代遭遇的挑战

  

   中国古代王朝政治的终极目标是“大一统”,郡县制是配合这一目标的地方政治制度。然而王朝的统治力受到空间和技术的局限,由中心向边缘逐渐递减,设想中由天子直接统治天下每一个角落的郡县制因而难以真正达到偏远的角落,从秦汉至清朝,王朝在无奈中设计出“守在四夷”、“因俗而治”的族群和边疆政治体制,在现实中给予边缘、非华夏群体高度的自治空间,容忍封建制度与郡县制度长期并行,形成一统与自治二者相辅相成的族群政治空间秩序。从公元前11世纪开始,中国王朝即确立了一方面追求天下一统,另一方面以“化外主义”精神处理“天下”边缘事务的政治观念,成为秦汉以后“羁縻而治”治边方略,乃至中古以后扩及整个东亚的“天下”国际秩序的基础。秦汉之际,王朝在西北、西南非华夏人群聚居或混居地区建立特殊的政治管理模式,唐宋的“羁縻府州”、明清的土司制度,则是这类特殊模式制度化演进的结果。“大一统”原则下的郡县制与“大一统”原则下的封建制两者的长期并行,在相当程度上吸纳了王朝边缘非华夏人群分离自立的能量,有利于维持王朝国家的政治统一。

   作为一个具备内亚游牧帝国政治基因,但又以中原汉人区域作为其统治基础(因而也必须继承中华帝国政治传统和地缘政治缺憾)的王朝,清朝对于“大一统”原则下与郡县制并行的封建制的结构与内容做了大幅度的更新。清朝族群政治的核心内容是“蒙古-满洲”和“蒙古-中原”关系,应对复杂的蒙古议题,清朝实行混合内亚政治传统与中原政治文化的多元政治手法:首先透过“广封众建”分化蒙古的政治整合,将移动的蒙古人相对固定下来;接着透过与蒙古各部的政治联姻,在各部利益与清朝国家整体利益之间建立连结;继而透过提倡藏传佛教,一方面建立蒙古政治与西藏政治间相互牵制的架构,另一方面从文化和人口经济上削弱蒙古的强悍传统;再联合喀尔喀蒙古制服强盛的西部(准噶尔)蒙古,由朝廷直接取代西部蒙古在广大的藏语区和天山南北的太上统治角色。

   清朝于确立在蒙古、回疆和青藏高原的最高政治权威之际,也确立了多元化、系统化的创新型封建制度:针对蒙古各部、新疆、藏语区和西南山地的不同情形,分别于中央政府设立理藩院;在边疆建立军府制统辖之下的盟旗/札萨克制度、伯克制度;驻藏大臣监督之下的卫藏政教合一与达赖、班禅分治制度;在青藏高原东部和西南山地的部落与土司制度。众多非汉人族群在延续各自的自治传统之际,也在服从清朝最高政治权威,配合清朝整体政治利益的架构之中获得更多的利益。

   当然,王朝国家的政治统一不是一个固定不变的参数,既然在“大一统”原则下容忍封建制是出于无奈,国家还是会尽力设法强化直接统治,减少间接统治。汉、唐帝国在其扩张过程中,皆曾致力于以各种方式将朝廷的控制力投射到之前仅在名义上臣服的边远外缘地区;继承蒙元土司制度的明、清,不仅经由“众建诸蛮”的方式削弱土司,也在西南地区持续推行“改土归流”。19世纪中期后,面对前所未见的国际、地缘政治格局:传统的“藩属国”(“外藩”)在成为西方和日本的殖民地后,纷纷脱离中国的天下秩序体系;边疆“内藩”则遭遇列强乃至前“外藩”的威胁、蚕食乃至大规模侵略;新的国际政治秩序使得中国王朝郡县制与封建制并行的状态难以为继,清朝被迫加速推动化封建制为郡县制,化间接统治为直接统治的进程。具体而言,是着手将王朝的“藩属”乃至“属国”改制为政府直辖的行省,一方面驻军、设治、收税,实现国家的行政一体化;另一方面建立统一的教育体系,推广儒家的文化价值,期待从文化上渐次同化“半开化”的族群。继承清朝的中华民国北京政府和国民政府,都依循类似的政策方向,持续推动这一进程。然而,无论是清朝还是中华民国都未能经由政治一体化和文化同化完全达成直辖边疆的预期成效。行省化措施,依序在伊犂、满洲、内蒙古盟旗以及藏语区东部达成外观上的初步效果,新疆、东三省、热河、察哈尔、绥远、宁夏、青海和西康相继建省;但在由噶厦政权直辖的藏语区、外蒙古和朝鲜、琉球,却因种种原因无法推行。大体而言,1950年代以前,在前一类行省化的地区,中央政府的权力仍然无法实质投射到地方基层,地方割据或列强入侵,都曾使其中一些省分在一段时间内与中国实质分离;而后一类未能行省化的地区,则在法律上或实质上脱离了中国的势力范围。

  

   二、国共对苏联式联邦制的选择性借鉴与改造

  

   罗曼诺夫王朝统治的俄罗斯帝国与古代中国的形成过程有很大差异,但17世纪以后,沙皇俄国的组成形态却与中国接近,都是由多元族群、广袤领土组成的复合体制王朝;俄国革命所面对的问题与解决方案,因而受到中国政治精英的关注。布尔什维克于20世纪初建立政权之际,面临各民族瓜分沙皇帝国遗产的危机,此一状况势将弱化苏维埃政权本身。通权达变的列宁,既改变了曾经站在意识形态的角度支持民族自决的立场,也放弃了在沙皇俄国的废墟上建立统一国家的原始设想,转而主张在国家结构形式上实行联邦体制(实为欧美宪法学上的“邦联”制)。但列宁为他这项主张设立了两项条件:第一,联邦制将是完全统一前的过渡形式;第二,布尔什维克党在任何状况下,都不应联邦化。1920年代,俄共透过“民族识别”,对于很多在语言、文化和历史传统上相近,有可能发展出现代民族认同的族群进行分化与重组,在新的分类基础上,创造新的“民族”和该“民族”的“加盟共和国”或“自治共和国”。显然,苏维埃政权推动建立后来被称为“苏联”的联邦体制的真正动机,在于吸纳民族自决的能量,以求阻止民族自决的真正实现,从而维系沙皇遗留的领土扩张型帝国的命脉。在现实中,布尔什维克党不仅成为替代性统一体制的权力中枢,而且更成功地将统治力辐射到沙皇体制从未到达过的社会基层。

   同期,处在革命阶段的中国国民党在“联俄”过程中,对苏联操弄辞藻的高明手腕备感钦羡。蒋介石在1920年代中后期体悟到苏联民族政策的秘诀,在于“民族的形式,社会主义的内容”,“内容”的核心是列宁所缔造的布尔什维克党。1925年7月成立的国民政府,有意师法苏联强化一元化统治的经验,建立一个“以党治国”的体制。在这个体制之下,国家的最高决策机关不是政府,而是党的决策组织;中国的边疆政治和族群政治议题,则可望在“党-国”的架构下得到终极化解。

   然而,1920-30年代国民政府所面对的边疆政治和族群政治局势与苏联又有着巨大的差异。满、蒙、回(指突厥语穆斯林和他们所聚居的新疆)、藏与中国的连结,在很大程度上系于清朝的“内亚-中原”混合政治体制,这一体制本是国民党的前身(清末革命派)在“驱逐鞑虏、恢复中华”的口号下所急于推翻的对象;清朝崩解后,实行“五族共和”国策的中华民国还是未能有效阻止脱离清朝架构的外蒙古与西藏的实质独立。国民政府奠都南京之初,又面临国土完整与国家整合方面新的挑战。针对日本对中国边疆非汉人聚居区的军事和政治威胁,“九一八”事变前,国民政府边疆政策的主要方向是致力推动针对内蒙古地区和藏语区东部推动行省化进程。具体设计是,将蒙古各盟旗分别划入省、县辖下;将藏语区东部划入新建的青海与西康二省。但内蒙古和藏语区东部的行省化,以及针对西部山区少数族群的改土归流,招致蒙、藏和西南少数族群的反弹。热河、察哈尔、绥远三省的设立,加剧了内蒙古盟旗利益与国家权力之间的冲突;日本对中国的威胁,在以侵略行动指向满、蒙边疆的同时,也在政治上强烈质疑以汉人为主体的“支那共和国”统治非汉人地区的正当性。国民政府此时针对内蒙古的行省化政策,等于在日本威胁面前对蒙古人做了反动员,若不做出修正与妥协,可能将内蒙古菁英推到日本的怀抱,蒋介石不得不中断将盟、旗全部纳入省、县行政体制的进程,承认内蒙古和青海等地蒙古人的有限自治。

   “九一八”事变后,日本利用少数族群民族意识和民族主义运动的情势,则令蒋介石转而萌生仿照苏联“党-国”体制之下的联邦模式,建立“五族联邦”,反制日本的设想,有意于10年之内在满、蒙、藏地区展开自治实验。[1]“七七”事变后,国民政府族群政治设计与执行的重点转向与日本竞争边疆和少数族群民众的政治资源,动员少数族群民众投入中华民族共同抗战的行列之中。珍珠港事变爆发后,日军将战火扩大到缅甸和中国云南。基于抗战的需要,国民政府悄然中止了在西南山地推动改土归流的进程,重新恢复土司封委承袭制度。

抗战胜利在望,苏联为保障其战后在亚洲的战略利益,不惜牺牲盟国,于1944年末策动和支持新疆的突厥语穆斯林左翼民族主义者发动以脱离中国为目标的暴动,在准噶尔盆地建立了分离主义政权──东突厥斯坦共和国。尽管该政权后来在苏联“中立”姿态的调停之下,表面上取消国号,但其所掀起的民族主义风潮并未平息。1945-49年期间,代表蒋介石处理新疆事务的张治中等人希望经由建构西方式民主政治体制下的地方自治和议会选举,扩大土著族群的政治参与,消除突厥语穆斯林分离运动的动机,并以此为蓝本,扩展到其他边疆民族地区。针对抗战爆发以来,日本、英国和苏联利用中国边疆民族问题,侵夺或要挟中国利益的数起重大事件,1946年3月,中国国民党六届二中全会第十九次大会通过《边疆问题决议案》,规定了边疆民族平等参政,以及国家未来设计民族自治制度的方向。稍后,它被具体表述为:边疆民族地方作为中国的地方政区,适用中华民国法律中有关地方自治的规定;国家广泛推行民主选举,边疆民族地方各级民意机关和行政机构内,本地民族人士势将居于多数,地方自治自然等同于民族自治。但边疆民族政区内的民族自治,必须是针对政区内所有民族,区域内各少数民族均有权建立自己的民族自治区域。而且,民族自治的范围应以中央政府的职权为界限,国防、外交、经济、交通、司法等皆具全国性质;反之,中央政府亦有义务保障全国范围内各民族一律平等的权益。[2] 5年之后,中国共产党在制订“民族区域自治”方案时,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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