郑信哲:论我国民族区域自治制度的确立与实施

选择字号:   本文共阅读 140 次 更新时间:2019-01-08 15:19:44

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郑信哲  

   内容提要:1947年,在内蒙古地区建立中国第一个省级民族自治地方,标志着民族区域自治制度在我国正式确立和实施。70多年来,在中国共产党和国家的正确领导下,全面实施民族区域自治制度取得了重大成就。尽管,随着我国经济社会的迅速发展,民族区域自治制度需要进一步健全完善,但它仍不愧为解决我国民族问题的正确道路。

   关 键 词:少数民族  民族区域自治  实践

  

   我国是56个民族组成的拥有13亿多人口的统一的多民族国家。虽然,除汉族以外的其他55个民族人口占总人口的比例不过9%,但55个民族分布的地域不仅非常广阔,并且资源丰富。中国共产党和国家始终坚持马克思主义关于民族平等的原则,为正确处理和解决国内民族问题,实施了以民族区域自治为中心的民族政策,获得了较大成功。

   我国确立民族区域自治制度经历了一定的过程,其中也曾设想过联邦制形式。联邦制作为国家政体之一,在许多国家有所实践,其中一些国家的联邦制以地域为主,而一些国家则以民族为主。经历几千年中央集权体制的我国在近代时期也曾提过联邦制。然而,我国的实际情况最终排除了联邦制,而随着中华人民共和国的诞生,逐渐确立和实施了民族与地域相统一的民族区域自治制度,建立了统一的多民族国家。

  

   一、近代历史时期的中国

  

   自公元前221年秦始皇统一六国,建立中央集权制的封建国家以来,我国历经朝代更换,其中相当时期以汉族为主导,但也曾存在过元、清等其他民族主导时期。但是,不管哪个朝代都没有改变统一的中央集权体制而沿袭至近代。历代掌握中央政府的统治民族在治理其他民族时,大体实行“和亲”“怀柔”“同化”“战争”等政策。在此历史过程中,相对先进的汉族吸收同化周围其他民族成为人口庞大的民族而分布于黄河、长江流域为中心的地区,其周边便形成了蒙古族、满族、回族、藏族、壮族等集中分布的地区。

   1840年,中英鸦片战争以后西方资本主义势力开始侵入中国。西方列强强迫清政府签订各种不平等条约,抢占中国领土,攫取租借地、通商口岸等种种特惠,还急于将东南沿海到内陆民族地区划为势力范围,企图瓦解中国的统一和各民族团结。例如,1867-1877年英国在新疆地区策划了“阿古柏汗国”,在1886年曾武力侵略西藏,失败后仍与西藏地区封建上层相勾结企图将西藏从中国分裂出去。20世纪初期,被霸权膨胀了的日本帝国主义在辛亥革命前,策动内蒙古封建王公贵族掀起所谓的“自治”“独立”运动。另外,沙俄在辛亥革命前后,在外蒙古地区策划“独立”“自治”运动,企图将外蒙古沦为其殖民地。

   封建统治者的腐败与外国资本主义列强的侵略,引起我国各民族人民的强烈反对。19世纪40-50年代,洪秀全领导的反帝、反封建的太平天国运动席卷全国,其后又爆发了以孙文为主的接受西方资本主义影响的有志人士组织的辛亥革命,其结果创建了中华民国,推翻了持续两千多年的封建集权制度。

   我国近代革命的先行者孙文在推翻清政府,建立资产阶级共和国——中华民国后,在解决国内民族问题过程中曾主张“五族共和”,指出:“国家之本,在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国,即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人——是曰民族之统一。”①孙文还在1912年9月3日北京五族共和合进会西北协进会作《五族协力以谋全世界人类之利益》为题的讲演时指出:“所望者,以后五大民族同心协力,共策国家之进行。”②孙文强调的理想,就是建立在共和体制下国内各民族,主要是汉、满、蒙、回、藏等五族在政治上互相平等而具有发言权的“自由而统一的(各民族自由联合的)中华民国”。③

   孙文的“五族共和”主张,虽然忽视了汉、满、蒙、回、藏等民族以外的其他民族,但打破了一个民族主宰所有民族的局面,对当时调整民族关系,缓和民族之间冲突,稳定边疆地区形势,维护国家统一等方面起到了积极的作用。

  

   二、中国共产党关于联邦制的构想

  

   1912年3月,北洋军阀头目袁世凯就任中华民国临时大总统后,中国近代社会便进入北洋军阀统治时期。1916年,袁世凯死后,庞大的北洋军阀内部分裂出以段祺瑞、冯国璋、张作霖为首的皖系、直系、奉系三大派系。由于他们之间为势力之争展开混战,国内形势陷于混乱,而在西方势力的操纵下西藏、蒙古等边疆民族地区面临分裂危机。在这种状况下诞生的中国共产党,在其建立初期就开始关注国内民族问题的解决。中国共产党关于民族问题的论述首次出现于中国共产党第二次全国代表大会,当时就主张各民族的联合和自治。

   中国共产党认为,在帝国主义侵略和国内军阀混战中,不可能有真正统一的民主主义国家和国内和平,为建立中国真正的民主主义统一就必须消除国内军阀和国际帝国主义的政治压迫和经济剥削。为此,1922年7月在中国共产党第二次全国代表大会上第一次提出联邦制,指出要实现中国真正的民主主义统一,并在《中国共产党第二次全国大会宣言》中,将中国共产党的奋斗目标规定为:“(一)消除内乱,打倒军阀,建设国内和平;(二)推翻国际帝国主义的压迫,达到中华民族完全独立;(三)统一中国本部(东三省在内)为真正民主共和国;(四)蒙古、西藏、回疆三部实行自治,成为民主自治邦;(五)用自由联邦制,统一中国本部、蒙古、西藏、回疆,建立中华联邦共和国。”④中国共产党关于联邦制的认识与论述,在以后的文献中也时常出现。

   中国共产党关于联邦制的构想,是以苏联创始人列宁、斯大林有关民族自决权的论述和苏联联邦制模式为基础的。“民族自决”,是资本主义上升时期资产阶级首先提出的口号。第一次世界大战后,在帝国主义的殖民地掠夺和被压迫民族的民族解放斗争相互作用下,“民族自决”口号又开始重新提倡。此时的民族自决权,概括起来就是“民族能够按照自己的愿望去处理自己的事情。它有权按自治原则安排自己的生活。它有权和其他民族建立联邦关系。它有权完全分离出去。每个民族都是自主的,一切民族都是平等的。”⑤中国共产党关于民族自决权的理解,基本上就是接受沿袭斯大林的这种解释。

   中国共产党关于民族自决权的论述,早在中共二大开始有简略的阐述。1928年,在中国共产党第六次全国代表大会上,其政治决议案中正式宣布:“统一中国,承认民族自决权。”⑥另外,在中国共产党历史文献中,首次对民族自决权给予比较全面解释的,是在1931年颁布的《中华苏维埃共和国宪法大纲》中。即“中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的民族自决权,一直承认到各弱小民族有同中国脱离,自己成立独立的国家的权利。蒙、回、藏、苗、黎、高丽人等,凡是居住在中国地域内的,他们有完全自决权;加入或脱离中国苏维埃联邦,或建立自己的自治区域。”⑦

   此后,中国共产党关于民族自决权和联邦制的阐述时有出现。例如,1934年2月颁布的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》指出,中华苏维埃代表大会和中央执行委员会有权“代表中华苏维埃共和国与中国境内各民族订立组织苏维埃联邦共和国的条约”;⑧1935年8月,《中共中央关于一、四方面军会合后的政治形势与任务的决议》中指出:“中华苏维埃共和国中央政府应公开号召蒙、回、藏等民族起来为成立他们自己的独立国家而斗争,并给这种斗争以具体的实际的帮助。在他们成立了独立国家之后,则可以而且应该根据他们自愿的原则,同中华苏维埃共和国联合成立真正的民族平等与民族团结的中华苏维埃联邦。”⑨

   中国共产党关于联邦制的构想,在日本帝国主义对中国大举侵略和中国人民抗日斗争进一步深入后,逐渐在中国共产党的策略思想中消失。1937年“七·七事变”后,中国爆发全国性的抗日战争。动员和团结一切力量,共同抗击日本帝国主义侵略的中国共产党,在解决国内民族问题过程中,开始由承认民族自决权的口号逐渐向主张国内各民族团结统一和自治的方向转变。这是因为,由于日本帝国主义全面发动侵略战争,我国各民族面临重大危机,在这种形势下,主张包括分离权在内的民族自决权有可能成为国内各民族团结一致、共同抗日的障碍。从这个时候起,强调国内各民族平等团结,共同抗击日本侵略者,建立统一的多民族国家的思想,在中国共产党施政纲领中逐步确立起来。随之,基于民族自决权的联邦制构想,逐渐让位于民族区域自治。

  

   三、民族区域自治制度的确立

  

   在探索解决国内民族问题的长期过程中,我们党逐渐形成和确立了解决国内民族问题的一个基本制度和基本政策——民族区域自治。1947年5月1日,内蒙古自治区的创建,是我们党建立民族自治地方的成功之始。1949年9月,在北京召开的中国人民政治协商会议第一次全体会议上,中国共产党领导者和会议代表严肃地思考和讨论在中国建立何种性质的国家,用什么方法解决国内民族问题的议题后,最终拿出建立统一的人民共和国和在少数民族聚居的地方实行民族区域自治的决策。此次会议,制定颁布了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》,它规定:“各少数民族聚居的地区,应实行民族的区域自治,按照民族聚居的人口多少和区域大小,分别建立各种民族自治机关。”⑩这是我国在基本法中第一次对民族区域自治制度的法律规定,表明我国民族区域自治制度的正式确立。

   中国共产党为什么不像苏联那样实施联邦制,而选择了民族区域自治制度呢?如前所述,中国共产党关于国内民族问题的解决,自第二次全国党代会开始曾提出了建立联邦制国家的设想。从当时的形势看,这种设想虽然与中国国情有所脱离,但童年时期的中国共产党遵循当时国际共产主义运动关于民族问题的主导观点,即建立联邦制国家的主张,属于非常自然。而且,当时作为共产国际成员之一的中国共产党接受共产国际的指示和主张也是自然。还有,根据俄罗斯共产党实施联邦制成功建立苏维埃社会主义共和国联盟的经验,认为联邦制是解决中国民族问题的一种形式也是正常。

   当然,中国共产党放弃联邦制,而选择民族区域自治并不是偶然。这是中国共产党在长期的革命实践基础上,依据中国历史发展、自然条件、民族关系等特点而选择的符合中国实际的制度和政策。具体地说:

   第一,从历史看,很早以来中国就是一个多民族国家,自秦始皇统一中国后,维持了数千年的中央集权的封建国家。这是中国能够实施民族区域自治的历史基础。在两千多年的封建社会历史发展过程中,虽然统一与分裂相互交叉,但各民族相互依存的统一中国占据主流。并且,统一时期国力强盛、民族团结、百姓生活安定,分裂时期则国力衰落,民族间冲突增多,百姓生活处于水深火热。历史上的中国是国内各民族共同建立的国家,各民族总是向往统一,他们在不受外来势力干涉的情况下总是向心于中国。所以,建立中华人民共和国,维护国家的统一,实施民族区域自治,是符合于历史传统,也符合于中国各民族的利益。

第二,中国各民族在长期的历史发展过程中,形成了民族人口分布的一个重要特点,即以汉族为主体,各民族“大杂居”“小聚居”和交错居住的状态。绝大多数少数民族都有自己或大或小的聚居地区,在全国县以上行政区域中几乎都是两个甚至多个民族交错杂居在一起。我国民族人口分布的这一特点,是实施民族区域自治的有利的地理条件。另外,我国少数民族人口虽然少但居住地区广阔,民族地区资源丰富但发展相对落后。反之,汉族人口众多,但居住地区资源贫乏。由于自然条件和历史发展程度不同,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《学术界》2018年 第1期

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