卢锋:无需回避产业政策改革——产业政策、体制特征、中美争端(上)

选择字号:   本文共阅读 412 次 更新时间:2018-07-18 00:05:57

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卢锋 (进入专栏)  

  

   2018年7月6日,美国与中国两个最大经济体先后对来自对方340亿美元进口货物额外征收25%关税。美方还宣布两周后将对另外160亿美元中国进口品实施加征关税措施,中方也将跟进同等规模和力度反制措施。

   国际贸易史上两国间最大规模加征关税措施,显示几个月来中美经贸争端升级发展到新阶段,是提示新时代我国外部环境阶段性转变的又一个标志性事件。

   7月10日美方公布对中国另外2000亿美元进口品征收10%关税清单,显示两国经贸争端有可能进一步激化升级。

   与美国历史上多次对华301调查不同,美方挑起本轮争端的特点是聚焦中国技术进步领域某些产业政策举措,同时借助所谓“中国非市场经济地位”片面论述为其直接诉求提供体制分析支持,加征关税等措施则是其施压具体手段之一。

   加征进口关税、责难产业政策、质疑体制特征,构成美方挑起本轮对华经贸争端的三点策略要素。

   从目前形势看,美方单边关税措施受到世界各国普遍谴责,有利于中国与国际社会合作抵制美方倒行逆施;然而美方对中国产业政策和体制特征的指责,目前不仅在美国国内有一定市场,在较多发达国家也能引起某种共鸣。中国如何在理直气壮反制美方单边保护措施同时,回应外部世界对国内产业政策与体制特征的质疑,是目前形势演变提出的一个现实问题。

   去年11月美国商务部发布新版“中国非市场经济地位(CNMES)”报告,今年美国贸易谈判代表办公室(USTR)公布对华301调查报告。这两份文件相互支持,构成近来美方在经贸关系领域对华生事的基本话语逻辑。

   301调查报告片面指责中国有关技术进步和创新的产业政策,认定中方在强制技术转让、干预商业技术许可交易、战略性并购高技术资产、通过网络窃取技术秘密等四个方面所谓“不合理、不公平、歧视性”法律、政策和做法对美方造成损失,宣称如中方不改变相关政策和做法,美方将采取加征关税、就技术许可交易诉诸WTO争端、加强投资审核等措施加以报复。可见加征关税措施是美方对中国施加压力的主要手段,其基本诉求是要中国改变相关领域产业政策,根本目的则是试图延缓中国技术和经济追赶速度。与通常贸易摩擦比较,中美目前经贸争端具有更为深刻内涵。

   CSNME报告则从六个方面分析中国经济体制特征:一是“本币兑换为外币的可兑换程度”,二是“工资受雇员与管理层谈判定价的程度”,三是“外国企业合资和其他投资的允许程度”,四是“政府所有权和政府控制生产手段的程度”,五是“政府控制资源配置、价格和企业产出决策的程度”,六是中国法律体系以及管制透明度及其他问题。其核心观点认为中国“国家在经济中作用及其与市场和私营部门关系导致根本性扭曲”,并由此武断认定中国是非市场经济。新版CSNME报告不同于2006年同名初版报告,它不仅试图为美国对华反倾销调查时采用第三国价格和成本制造口实,更重要是为美方在更广泛议题上挑起对华经贸争端提供基础性支持。

   对中国“强制技术转让”指责显示美方上述二位一体争端话语结构。阅读美国301调查报告相关内容可见,按照美方片面搜集提供的证据,所谓“强制技术转让”做法主要指美国企业进入中国市场时与中国企业就合资条件讨价还价所提出的策略和主张,没有证据显示中国违背《中国入世议定书》“政府不应将技术转让作为批准投资的条件”的承诺,也没有证据显示中国违背《中国加入工作组报告书》有关“技术转让的条款和条件、生产工序或其他专有知识,特别是在投资的范围内,只需投资双方同意”的约定。可见即便就美方刻意挑选的议题而言,美方也缺乏指控中国“强制技术转让”的依据。面对这个明显逻辑断裂,美方借助CSNME报告深文周纳编织的非市场经济地位判断,强调中国国企是政府政策工具,甚至私人企业也受到政府控制,由此把企业合作的市场谈判行为归结为政府干预行为。

   虽然CSNME报告引述事实未必都是杜撰,然而不难看出美方分析逻辑与基本结论的片面错误。中国早已建构开放型社会主义市场经济体制框架,正是凭借市场经济体制释放的微观活力才得以在进入新世纪后实现经济超预期追赶并推动全球经济格局转变。中国经济发展阶段性成就及其客观上对美国作为霸主国带来的压力——这种压力是特朗普政府对华政策“动作变形”关键原因之一,本质上源自几十年改革开放推动向开放型市场经济体制逐步转型所派生的积极功能,是不同所有制企业遵循市场竞争规律经营决策和能力快速提升的产物,而不是现实仍存在体制不完善和局部场合过多政府干预的结果。如同其他国家情况一样,中国企业需要在法律和政策界定的体制环境下经营发展,然而指控中国企业都是政府操控的政策工具,则显然是违背客观事实的误判。

   美方对中国产业政策与体制特征二位一体指责既不公正也不正确,然而由于中美关系复杂性以及特定利益关系,上述话语体系目前在美国国内仍相当流行,成为影响美国当下政治生态与舆情走向的因素之一,特朗普在挑起对华经贸争端期间短期民意支持率还有所上升是证据之一。还需关注的是其它发达国家对美国挑起的对华经贸争端持有不对称立场:这些国家普遍不赞同美国违背WTO规则对华单边加征关税措施,然而对美方挑起争端议题与逻辑则有不同程度共鸣。欧盟相关立场具有某种代表性。出于自身利益,欧盟质疑抵制美国单边贸易保护主义措施,为中国与欧盟合作维护全球多边贸易规则提供有利条件;另一方面欧盟在如何看待中国市场经济地位、中国与技术进步和创新相关产业政策等问题上,又与美国持有类似质疑立场。

   5月31日美国、欧盟、日本贸易部长在巴黎发表的共同声明及三个附件,显示主要发达国家在质疑中国某些产业政策和体制特征方面存在某种共识。例如该文件附件2标题是“关于技术转让政策和做法的共同声明”,实质上以不点国名的方式就美国对华301调查有关中国产业政策四点质疑做了全面背书。附件3则从六个方面定义“商业与行业的市场条件(market conditions exist for businesses and industries:)”,试图通过联手制定对“市场条件”概念的某种多边性界定,以倡导和强化识别特定国家经济体制是否具有市场经济地位的议题。由此可见,中国如何解构301调查报告和新版CSNME报告的话语结构,回应外方对产业政策与体制特征的质疑和诉求,不仅是应对当下中美经贸争端的现实关键问题,同时具有如何管理与主要发达国家经贸关系以及如何应对外部环境结构性演变的某种全局性意义。

   比较广泛频密地实施产业政策是中国经济政策实践特点之一。中国重视利用产业政策并无不当之处,并且产业政策对转型期中国经济成长发挥了重要积极作用。不过随着经济发展到较高阶段与市场体制环境演进,产业政策相对优势呈逐步弱化趋势。近年国内学界早已对如何改革完善产业政策进行了持续深入讨论,决策部门也从不同方面着手调整完善产业政策。反思改进产业政策是新时期我国市场经济体制改革完善涉及的重要内容,中国对美方高调挑起的产业政策与体制特征等议题无需回避,而是要反思改革产业政策与市场经济体制话语权与主动权抓住手中不放松,在揭露美方主张和立场系统性偏误同时,以中国长期发展与根本利益为本位冷静分析与主动应对。

   要跳出争端看争端,避免因美方设定议题与话语逻辑使自身应对策略选择空间受到不必要限制,警惕外部摩擦争端环境下可能滋生的“凡是对手反对的,我们就要坚持”的思维定式影响。具体采取对内对外两手应对策略。一方面要据理力争在国内外舆论市场上打赢中国发展实践不输理的“口水战”,同时采取综合措施加以反制打赢回击外方强加的关税战或其他制裁战。另一方面要顺应我国产业政策与经济体制演变客观要求与内在规律,依据“逐步发挥竞争性政策的基础性作用”方针,凝聚近年国内相关领域讨论形成的共识,以产业政策为切入点加快推进国内经济体制关键领域改革突破。

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文章来源:财新网

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