马华:村治实验——中国农村基层民主的发展样态及逻辑

选择字号:   本文共阅读 296 次 更新时间:2018-07-08 10:17:43

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马华  

   习近平总书记指出,我们坚持把国家层面的民主制度同基层民主制度有机结合起来,符合我国国情,集中体现了中国特色社会主义的特点和优势,是中国发展进步的根本保障。党的十九大报告强调要坚持和完善基层群众自治制度,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。以村民自治为主要载体的农村基层民主,是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。近40年的历史实践表明,村民自治适应了人民公社体制解体后的农村社会治理和改革开放后农村经济放活的需求,维系了农村社会的稳定,释放了农村发展的巨大活力,与西方国家从“市民社会”到“民主国家”的发展道路不同,中国农村基层民主的成长之路是在特定的历史脉络和空间中展开的,是农村社会的民主需求与国家的民主建构之间双向互动的过程。在此过程中,双方对接顺利则能创造巨大的治理红利,助推社会和谐与经济发展,而过于强调社会目标则容易造成基层失控。同样,国家干预越界则容易禁锢自治的生机。

   由于国家建构力量与农村社会力量之间的不对等,虽然农民的民主诉求正在扩大,但农村社会仍缺乏议事、规则、协商等民主制度的基础要素。农村基层民主根植于中国历史基因,构成基层民主丰富实践场域的是广袤的农村,乡土生活共同体是其显著特性,与实现民主的价值相比较,农民更注重生活共同体、文化共同体或共同经济利益的实现,正如邓小平曾指出“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统很少。”因此,经过大规模制度建设,尤其是经过以“海选”为代表的民主机制发展高峰之后,村民自治在不少地方陷于停滞,形式化明显,“走过场”问题突出。对此,有学者认为以民主选举为主要内容的村民自治,并不能给农民带来主动伸张权利的意识和能力。但有的学者则将村民自治看成中国民主政治的“训练场”和“出发点”,“中国民主建设的突破口”。这一研究思路新近的研究成果主要集中在探索“微自治”以及不同情况下村民自治的有效实现形式。

   伴随实践进程和理论争议,华中师范大学中国农村问题研究中心(2011年更名为“中国农村研究院”)先后组织开展了三次“村治实验”,即:以民主制度建设为核心的“水月实验”、以社会组织建设为核心的“岳东实验”以及联合中国社会科学院、南方报业传媒集团开展的以农民民主能力建设为核心内容的“南农实验”。其中“南农实验”从2006年启动、2011年第二期、2018年接续第三期,实验历经12年。笔者通过相对长时段的驻点观察,嵌入到县、镇、村三级实验场域,贴近观察农民日常生活的真实场景,诸如:集会、选举、议事、决策、祭祀、民俗等,对农民生活现场展开参与式观察,有助于我们准确理解和把握中国农村基层民主发展的样态及逻辑。这三次实验依次引入制度、组织和能力作为推动村民自治发展的核心要件,其经验和教训为我们探索基层民主发展道路提供了充分的启示。

  

一、中国农村基层民主的历史空间和结构场域

  

   马克思指出:“个体主体怎样理解历史决定着其对历史注释的态度和注释方式,个体主体的历史态度和对历史的注释方式直接决定了其如何被历史注释”。农民作为实践的主体和历史的创造者,始终生活在传统文化积淀下来的现实世界。不理解中国传统的乡村社会所置身其间的历史空间和结构场域,就难以准确认识中国农村基层民主发展的历史脉络和契机。通过回归历史长时段,剖析支撑农村基层民主形态的历史底色和社会结构,才能准确把握具有“中国特性”的基层民主实践,进而从解析历史因子中探寻当下中国农村基层民主发展道路。

   (一)传统中国的治理结构与乡村自治

   传统中国的统治者虽然看起来拥有绝对的专断权力,但是权力能够触及的范围非常有限,仅仅局限在县级以上的城市所联结而成的行政管理线条上。。因此,传统国家一般是在其权力中心有较大的权力厚度,随着地理范围的扩展而逐渐稀薄,而基层社会分散在相对封闭的地理空间内,主权被千千万万个碎片化的家族、地主、士绅乃至豪强土匪所分割。以至于国家的权力、成文法典都无法全面、畅通无阻地运行在基层社会,国家并不能完全垄断合法暴力,国家的权力往往会被其他社会单元拦截。这种帝国集权早发、同时又缺乏现代社会基础性权力的悖论带来了许多认识上的分歧。严复强调传统中国的皇权统治,使民“固不足以自由而自治也”,“民智无由以增,民力无由以奋”孙中山则认为在专制制度下,中国人自由太多,除了纳粮,与国家没有别的关系,没有团体,没有抵抗力,成一片散沙。

   传统中国疆域空间辽阔,国家行政权无法直接深入到乡土,只延伸到县一级,县以下相对独立空间存在着一些自治性组织。在县域内,县政的权力承接皇权,代表的是正式国家权力,然而事实上“皇权不下县”,甚至“皇权不出城”。皇权通过衙门里的胥吏和作为地方代表的“乡约”等来连通自治的乡村社会。皇权对乡村社会的统治手段还包括未被纳入国家官僚体系的保甲制度。保甲制是围绕征税和社会治安而创设的乡里管理制度,却是皇权-臣民意识烙印在农民思想的保障,以皇权为代表的国家无需对乡村社会的公共服务负责,但缴纳“皇粮国税”是天经地义之事。更为重要的是,保甲制从组织和制度上对传统的“乡绅自治”形成了巨大的冲击,在乡村社会形成了“赢利型经纪人”。传统乡绅阶层,作为儒家思想的“守卫者”和乡村社会的“领导者”,不仅在入仕的现实选择面前迫切想接近皇权,而且在意识形态上是皇权的坚定支持者和维护者,他们没能成功地适应现代时期,(在市场形成的地方)反而摇身一变成为依靠政治关系来收租的群体,进而压制农民的个体意识和民主能力。毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中指出:“这四种权力——政权、族权、神权、夫权,代表了全部封建宗法的思想和制度,是束缚中国人民特别是农民的四条极大的绳索。”而手握这四条绳索的正是乡村社会的士绅阶层。

   (二)近代启蒙与乡村建设

   近代民主思想的启蒙伴随着传统向现代社会转型而展开。中国近代启蒙学者对民主的认识,是以儒家思想作为理论依托的,他们以“民本”来解释“民生”,以“重民”来阐述“民权”。通过中西方不同文化之间的比较,发展出民主政治的中国雏形。不过,对于中国的农民来说,“民主”是个新话题,“五四运动”和乡村建设运动的民主启蒙,划开了中国农村民主发展的一线曙光。

   “五四运动”在中国近代民主政治进程中具有思想启蒙意义。自“五四运动”后,中国开始从传统社会向现代社会转型,中国知识分子开始吸收近代西方的自由、权利等理念。在新文化运动中,中国的民主进程向前迈了一大步,动摇了专制统治的思想基础,尤其是中国知识分子在运动中受到了一次民主与科学的洗礼,后期许多思想家传承了“五四精神”,开始自觉实践民主。在新文化运动的指引下,秉承科学精神和民主理念的部分新型知识人,逐步认识到乡村凋敝对于国家衰败的重要影响,试图通过乡村建设振兴乡村。

   当时中国农村社会处于崩溃的边缘,军阀混战、农业衰败,农民生活艰难。一些有志之士怀着“民族再造”的伟大梦想,掀起了一股“救活农村,拯救农民”的乡村建设运动。较为著名的主要有:中央政府或地方军阀主导的“江宁实验”、“山西村政建设”、“广西乡治”等,以及梁漱溟、晏阳初、高阳等知识分子主持的“邹平实验”、“定县实验”、“无锡试验”等等。不过,轰轰烈烈的乡村建设实验多以失败告终。回顾当时的乡村建设运动,有许多值得借鉴的经验,如民主建设方面,建立了村民会议、村学乡学、公民服务团等颇具民主性质的组织,或多或少给农民带来了民主知识和理念。

   (三)政治动员与农村集体化

   在中国共产党的领导下,从土地革命到土地改革再到人民公社化运动,农民先后经历了“打土豪、分田地”、“农民土地所有制”再到“农村集体土地所有制”的历史性转变。这个时期,被广泛动员起来的农民成为了中国革命和建设的主力军,爆发出巨大的政治能量,农村民主形态呈现出单向度、革命性、运动式的特点。

   为完成民主革命的基本任务,在中国共产党的领导下,乡村社会先后开展了三次“土改”。第一次“土改”发生在第二次国内革命战争时期,革命根据地开展土地革命,制定出“土地纲领”,规定土地革命必须依靠贫雇农,联合中农,限制富农,保护中小工商业者,消灭地主阶级,变封建土地所有制为农民土地所有制。第二次“土改”发生在解放战争时期,相对前一次“土改”的主要变化体现在,把抗战时期的减租减息政策改变为没收地主土地分配给农民。这次土改比较彻底,不仅满足了农民的土地需求,而且还解放了生产力,促进了解放战争的迅速胜利。第三次“土改”发生在建国初期,1950年6月,中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》,规定了没收、征收、分配土地的原则和办法。相对前两次“土改”,新法的主要变化是保存富农,目的是孤立地主,保护中农和小土地出租者,稳定民族资产阶级,以便早日恢复和发展生产。土地改革运动改变了农村的结构形式和阶层、阶级状况。土改前,地主阶级占有大部分土地,以地租形式剥削农民,土改后,地主、富农占有的土地明显减少,中农所占的比重改变不大,而贫农占有土地明显增加。尽管这种以土地利益为导向的政治动员极大地调动了农民的平等意识和参与意识,然而这种参与并非以农民为主体的自主参与,而是动员式的被动参与。

   在集体化时期,国家权力呈现出超强的控制能力。集体化运动从制度上确保国家对农业资源的汲取能力,依靠“三级所有、队为基础”的统一经营机制以及后来的统购统销制度,国家源源不断地从农村获得剩余劳动产品。由此造成了农民个体意识被集体意识强力吸纳,主体性逐渐减弱,自主能力丧失,需要依靠国家来配置必需的生产生活资料。集体化时期频繁且高强度的国家动员瓦解了乡村社会的传统组织,尽管有利于中央政策自上而下的贯彻执行,却扼杀了农民个体自由的成长,严重压缩了乡村社会的自治空间。

  

二、中国农村基层民主发展的当代实验

  

   村民自治是当代中国一场宏大的民主实验,由社会自主产生,国家予以确认并进一步推动,整个中国的乡村社会都是实验场。然而现实的中国乡村社会远比想象的复杂,村民自治在数十万村庄中的实践过程让决策部门、实践部门和理论界充分感受到:民主的理念、制度与实践在广大农村社会的匹配和调适,是难以简单通过充满激情的政治运动实现的。在缺乏民主传统而又面临快速市场化发展的农村社会,村民自治的实践推进需要在国家决策、地方治理和农民需求之间寻求平衡点。新时期的“村治实验”,即社会层面的基层民主“小”实验,就是在这个大背景下产生的,

   人民公社解体后,农村出现了许多自发成立的自治组织。国家顺应社会发展形势,将村民自治作为中国特色社会主义民主政治的重要组成部分从制度上予以确认,并试图从法律上进行规范。不过“制度下乡”却遭遇到乡村社会“地方性知识”的抵抗,使基层民主出现“制度失灵”。人们发现自治并不必然导致民主,民主选举也不等于民主制度的全部,制度(选举制度)仅是民主政治的必要条件之一。托克维尔考察了美国民主的社会基础后指出,在民主国家里,全体公民都是独立的,他们不能单凭自己的力量去做一番事业,如不学会自动地互助,就无法保护自由。而中国的农民“好分而不善合”的病症,也成为发展基层民主政治的重要障碍。把“原子化”的农民组织起来,扩大民主政治的社会基础,一时间成为基层民主的实践方向。在此背景下,学术界开展了两次颇具代表性的村民自治实验。

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本文责编:陈冬冬
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