李霞:新时代“不敢腐、不能腐、不想腐”机制建构——以法治保障为研究视角

选择字号:   本文共阅读 497 次 更新时间:2018-07-02 00:30:36

进入专题: 十九大   新时代   反腐败机制建构   法治保障   监督问责体系  

李霞  

   摘 要:“强化不敢腐的震慑,扎牢不能腐的笼子,增强不想腐的自觉”是十九大报告对中国反腐败斗争提出的重大举措和任务规划。从法治功能视角来看,新时代中国反腐败斗争的持续顺利有效推进,有赖于“三不腐”机制的建构,有赖于法治的全方位保障,有赖于法治的规范、预防、威慑、惩戒、保障、教化、指引等功能的充分发挥。应通过完善国家立法和党内法规,筑牢反腐败的制度基础;通过科学配置和规范权力,完善权力结构和运行体系;通过夯实立体权力监督体系,提升监督问责实效;通过加强刑法反腐,增强法律实施的有效性;通过加强法治宣传教育,提升领导干部的法治素养和观念。

   关键词:十九大;新时代;反腐败机制建构;法治保障;监督问责体系;

  

   党的十八大以来,我国的反腐败斗争成效卓著。不敢腐的目标初步实现,不能腐的笼子越扎越牢,不想腐的堤坝正在构筑,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。在此基础上,十九大提出了夺取反腐败斗争压倒性胜利的目标,再次强调了完善惩治和预防腐败的三个方面:“强化不敢腐的震慑,扎牢不能腐的笼子,增强不想腐的自觉,通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。”这是以习近平同志为核心的党中央推进反腐败工作一以贯之的规划和部署。“不敢腐、不能腐、不想腐”机制既是一个有机的整体,有着内在的逻辑关联,同时各有侧重。其中,形成“不敢腐”的有效机制,意在让每个干部牢记“手莫伸,伸手必被捉” (1)的道理,对腐败“零容忍”,通过严格执法执纪,及时、准确地发现和查处腐败。我党形成“不能腐”的有效机制,旨在通过加强法律制度建设来科学配置和规范权力,通过完善制约机制来强化约束和监督权力;而形成“不想腐”的有效机制,要求在保障党员领导干部必要生活水准的同时,对党员领导干部进行信仰宗旨、理想信念、法治意识等方面的教育,加强廉政文化建设,督促领导干部坚定法治信仰和理念,并在全社会培育清正廉洁的价值理念、规则意识和舆论氛围,使清风正气得到弘扬。

   “不敢腐、不能腐、不想腐”机制 (1)的提出,反映了党中央对腐败发生的根源和内在机理的体系性分析,以及对在反腐败中如何正确处理治标与治本、惩治与预防之间关系的精准把握。对于中央所提出的“不敢腐、不能腐、不想腐”机制机构的重大意义,学界达成了深度共识,评价其:“是中共中央探索新时代中国特色社会主义反腐败模式的突破性创新。”[1]“彰显了我们党对反腐败斗争内在规律的深刻认识。”[2]“指明了新时期开展党风廉政建设和反腐败工作的路径选择和基本走向。”[3]围绕如何切实建构“不敢腐、不能腐、不想腐”的机制,法学、政治学、社会学等不同学科学者均有所讨论,大多在政府管理、社会治理、廉政建设等层面展开 (2)。法学领域的研究讨论主要聚焦于刑事反腐政策和贪腐犯罪惩防的主题[4-6],以及“制度反腐”的层面[7],系统研究仍不充分。本文拟结合十九大的理论和制度创新,从法治功能的视角,聚焦“不敢腐、不能腐、不想腐”机制的建构,对新时代推进反腐败工作的法治保障进行阐释,并尝试提出若干实施方案和建议。

   法治是建立“不敢腐、不能腐、不想腐”机制的必要且有效的保障,法治功能实现的程度,决定了此机制运行的实效。法治的主要功能———规范、预防、威慑、惩戒、保障、教化、指引等,在“不敢腐、不能腐、不想腐”机制中,均得以体现,又各有偏重。“不敢腐”机制主要旨在加大对腐败行为的惩戒力度和执法力度,体现了法治的威慑和惩戒功能;“不想腐”机制主要依靠对党员领导干部进行法治教育、培育法治和规则意识,体现了法治的教化和指引功能;而“不能腐”机制的形成与法治具有更为密切的关联,体现了法治的规范和保障功能———无论是权力结构的优化,还是权力流程的再造,抑或监督问责机制的夯实,都有赖于法治的健全与完善。因此,我们必须紧密结合依法治国、建设社会主义法治国家,在法治的轨道上反对腐败,促使“不敢腐、不能腐、不想腐”有效机制的最终形成,取得反腐败斗争的压倒性胜利。

  

一、完善国家立法与党内法规:夯实“三不腐”机制的法治基础


   全面推进依法治国,是新时代推进反腐的重要背景和依托。近年来,习近平总书记多次强调,要用制度反腐,“把权力关进制度的笼子里”,推进反腐工作规范化制度化。2015年6月26日,中共中央政治局就加强反腐倡廉法规制度建设进行集体学习。习近平在主持学习时强调,铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤,根本上要靠法规制度,要加强反腐倡廉法规制度建设,把法规制度建设贯穿到反腐倡廉各个领域、落实到制约和监督权力各个方面,发挥法规制度的激励约束作用,推动形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效机制。

   制度反腐的基本前提,是建立起较为系统、完备的反腐败法律制度。长期以来,我国反腐败立法不甚完备,尽管在实践中积累了具有中国特色的反腐败工作经验,但这些经验和探索尚未上升到国家法律的层次,反腐败领域的专门法律缺失;法律、法规和规范性文件之间缺乏衔接和协调,重复规定、规定相互冲突和矛盾的情况比比皆是。传统上,我国主要依靠以《刑法》《刑事诉讼法》等为依据的事后惩处,在预防腐败方面缺乏配套的法律法规,而且现有规定的针对性和可操作性不强,等等。十八届四中全会提出“加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系,坚决遏制和预防腐败现象”;十九大报告郑重重申“推进反腐败国家立法”。2018年3月20日,十二届全国人民代表大会一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》 (以下简称《监察法》)。这是我国第一部也是唯一的反腐败国家立法。中国反腐败法治站在了新的起点上。

   从世界范围来看,反腐败立法有集中立法和分散立法两种模式。集中立法模式是指制定一部全面、集中针对腐败问题防治的综合性立法;分散立法模式是指根据腐败发生的不同环节和领域,以及惩治腐败的不同法律手段,制定相关的单行法。分散立法模式能够密切结合权力运行和腐败发生的不同领域、不同环节,加以有针对性的防范、惩戒和治理,并根据具体情势的变化适时加以修订;而集中立法模式则有利于提高反腐败法律制定的系统性、整体性和协调性,防止或减少法律漏洞,体现立法合力,有效节约立法资源和成本[9]。目前,从我国反腐败面临的严峻形势来看,我们应以《监察法》的出台为契机,进一步完善反腐败法律体系,运用统一的概念和原则等整合目前的分散规定,提升反腐败立法的体系化、理性化水平,避免法律冲突,填补法律真空,提高反腐败立法的系统性,弥补现有分散立法不周延、涵盖性不足的问题。在贯彻实施《监察法》的同时,制定针对不同主体、发生在不同领域和环节、具有不同情节和危害性的腐败行为的具体法律法规作为配套。当务之急是及时推进与《监察法》相关的法律法规及相关条款的立改废。例如,加紧制定完善监察官制度、制定留置场所的管理和监督制度、修改《立法法》《国家赔偿法》等。建构一套系统、周密、有力的惩治和预防腐败制度机制,强化反腐败的规范化、制度化水平,将反腐败全面纳入法治轨道。

   十九大报告指出,勇于自我革命,从严管党治党,是我们党最鲜明的品格。党规党纪是从严管党治党的重要法宝。十八大以来,党内法规体系建设明显加速,已初步形成包括1部党章、3部准则、27部条例,以及一系列规则、规定、办法、细则等比较完备的党内法规体系。其中,《中国共产党廉洁自律准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党党务公开条例 (试行)》等均与反腐败工作具有密切的关联,对督促党员坚定理想信念,加强规范党内生活、加强党内监督等具有重要意义。这些党内法规制度的出台,确保了党在宪法和法律范围内活动,确保了党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系的内在统一。十九大报告明确指出,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。下一阶段,应在中央层面对相关党内法规的制定工作进行科学规划,继续以“关键少数”为抓手,加强对党内“三重一大”事项的规范,加快关于推进党务公开工作的法规制定。定期清理党内法规,增强党内法规与国家立法之间、不同党内法规之间的有机衔接和协调,适时推动对党内法规的合法性、科学性的审查和纠错工作,提升党内法规的数量和质量,为提高党内治理能力和水平提供坚实的制度支撑 (1)。在党内法规和国家立法的关系上,我党应保证党内法规与国家立法的有机衔接;在此基础上,党内法规还应严于国家立法;从党内法规的内容上看,应清晰界定党员领导干部的行为准则,明确违纪行为的范围和标准;党内法规的语言表述,应有别于一般的党内政策性文件,使用规范化的语言,具有较强的操作性和可执行性,为权力运行提供更加明确的指针。

  

二、“不敢腐”:发挥法治的震慑与惩戒功能,强化刑法反腐


   十九大报告强调,要“强化不敢腐的震慑”。刑法以其特别的威慑力和特殊的严厉性,对于建构“不敢腐”的有效机制具有震慑作用,是形成“不敢腐”局势的高压线。可以说,刑事法律的制定和实施是我国反腐败法治建设中极为重要的组成部分。在未来,我国需要结合国家的刑事基本政策和《联合国反腐败公约》的精神,在现有法律框架之内,取得实体法、程序法和刑法等方面有效实施的重点突破。

   (一)完善刑事实体法

   目前,我国的反腐败立法在刑事实体法方面与《联合国反腐败公约》及其他国家较为成熟的立法相比,仍存在立法技术粗糙、犯罪形态缺位、司法操作不便等问题,需要进一步完善。以贿赂犯罪这一最为典型的腐败犯罪为例,我国应适度扩大贿赂犯罪的入罪行为范围;适当前置贿赂犯罪的构成要件;实现贿赂犯罪处罚平衡;建立科学合理的刑罚机制;修正和提高立法技术,引入二元的定罪量刑标准。

   (二)完善刑事程序法及配套制度

我国以刑法手段治理腐败能否取得实效,不仅取决于刑事实体法是否完善,还取决于刑事程序法和配套制度是否完备。其一,建立刑事缺席审判制度。为满足保障被告人诉权的需要,法院应将检察机关的起诉书副本在开庭审判前一定期限告知被告人的配偶、子女或其他近亲属,请其转达出逃的被告人,或走公告程序。如果被告人在指定期限内明确表示本人不出席法庭审判,或不作任何表示,可认定被告人放弃出庭审判的权利,法院有权缺席审判并作出判决。其二,完善没收制度,作为缺席审判制度尚未建立的情况下的一种替代方案。其目的是为了在贪腐犯罪的犯罪嫌疑人或被告人失踪、潜逃或死亡的情况下顺利追缴赃款。在具体做法上,我国可以考虑改造现行的附带民事诉讼程序,以因犯罪嫌疑人或被告人不出现而导致刑事诉讼无法顺利进行时,追究犯罪嫌疑人或被告人相应的民事责任。其三,完善证人制度。我国相关部门查办贪腐犯罪的案件时,通常需要面对大量的言词证据。相对于占据优势地位和拥有大量资源的贪腐犯罪嫌疑人或被告,证人往往处于弱势。因此,我国应改进作证方式,同时加强对证人的保护,健全证人保护工作机制。具体而言,对未成年证人或因遭受恐吓而怯于出庭的证人等,可以通过视频网络远程作证;为证人提供人身保护,细化转移证人、限制或禁止披露身份和居所、家人等相关信息的各项规定;对出庭的证人,法院应根据情况给予适当的经济补偿;建构污点证人制度,体现刑事法中关于控制犯罪和保障人权并重的理念。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 十九大   新时代   反腐败机制建构   法治保障   监督问责体系  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 法学时评
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/110734.html
文章来源:中国法学网

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网