熊光清、熊健坤:多中心协同治理模式——一种具备操作性的治理方案

选择字号:   本文共阅读 282 次 更新时间:2018-05-23 11:18:30

进入专题: 多中心;协同学;协同治理;多中心协同治理;治理体系  

熊光清 (进入专栏)  

  

   [摘要]在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中,各地进行了积极探索,取得了一定成效,并积累了成功经验。通过理论回溯与案例验证,将多中心理论与协同学统合起来,运用到治理领域中,可以提炼出一种多中心协同治理模式。这一模式消除了单一中心治理存在的局限性,解决了治理主体的多元化问题;又提出了处理多元治理主体之间关系的合理方案,强调发挥多元治理主体之间的协同效应,因而具有较强的可行性。多中心协同治理模式为推进国家治理能力建设提供了一种具备操作性的治理方案。

   [关键词]多中心;协同学;协同治理;多中心协同治理;治理体系

   [作者简介]熊光清:法学博士,对外经济贸易大学国际关系学院教授(北京 100029);熊健坤:北京交通大学交通运输学院博士研究生(北京 100044)

  

   2013年11月,中共十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”[①] 推进国家治理能力建设的实践使得治理理论与治理实践展现出非常强的互动性,这不仅推动了治理实践的进步,而且推动了治理理论的创新。多中心协同治理模式可以视之为在这种探索中取得的一种很好的经验。

   一、多中心理论:多元主体共同参与治理过程

   多中心理论是在“多中心”概念的基础上发展而来的,其意蕴在于,依赖多个社会治理主体而非仅仅依赖单一的政府(或市场)治理主体参与公共事物治理,使公共事物得到充分、合理和有效的利用,并使其保持可持续性,同时,也使相关各方的利益能够得到满足。1951年,英国学者迈克尔·博兰尼(Michael Polanyi)出版《自由的逻辑》一书,其中提出了“多中心”(polycentricity)的概念。他认为,社会当中的自发秩序体系是通过体系中多中心性要素相互调整而自发实现的,并不能通过共同性团体有意地完成。[②]他提出:“多中心的任务,唯有靠相互调整的体系才能被社会所管理。”

   [③]20世纪70年代,美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)与文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)夫妇将“多中心”(polycentricity)这一概念引入公共事物治理领域,进而讨论公共事物治理中“多中心”问题,特别强调了自主组织与自主治理在公共事物治理中的重要性。

   对于公共事物的治理,传统理论非常重视市场的调节作用和政府的干预作用,但是,市场失灵或政府失灵都有可能出现。市场失灵和政府失灵正是奥斯特罗姆夫妇提出多中心理论的出发点。埃莉诺•奥斯特罗姆等人对经常用来为政府或市场提供解决方案的三个模型(即公地悲剧、囚犯困境博弈、集体行动的逻辑)进行了讨论,对这三个模型提出了一些理论上和经验上的替代选择,力图找到解决公共事物治理的新路径。他们在全世界搜集了大量案例(特别是在灌溉系统、渔业系统、森林系统等领域),通过研究发现,自主管理的灌溉系统,其整体绩效好于政府管理的灌溉系统;很多渔民组织通过自主管理来分配捕鱼空间和时间,也避免了过度捕捞。这表明,由社会组织作出的自主治理是可行的,有时甚至比市场调节或政府干预效果更好。[④]

   奥斯特罗姆夫妇认为,公共事物的治理应该摆脱政府或市场单一中心的治理方式,建立政府、市场、社会三维框架下的“多中心”模式,特别是他们认识到了,否定自主组织和自主治理的作用是非常错误的,他们的研究结论正好相反。文森特•奥斯特罗姆把民主社会看成是自主治理的社会,而不是国家主导的社会;他说:“自主治理道路上的第一步就是认为,每个人都首先是他自己的治理者,而不是把自己的权利赋予某个作为最高权力的主权代表。”[⑤]埃莉诺•奥斯特罗姆通过大量实证研究,提出:“我们并没有发现城市地区公共服务机构的多样化会导致低效率,而这在之前是被广泛认同的。”[⑥]事实上,“拥有较多数量自主的提供直接服务的生产者的城市,在公共服务供给上有着更高的技术效率,即使在那些提供非直接服务(比如无线电通信和犯罪试验分析)生产者数量较少的城市中,技术效率也能得到提高”[⑦]。多中心理论关注到了单一中心治理的缺陷,对自主组织与自主治理的有效性给予了充分的肯定,使人们认识到在公共事物治理中自主组织和自主治理的重要作用,有助于克服单纯依赖政府或市场进行治理形成的困境,推动了治理观念的革命性转变。

   埃莉诺•奥斯特罗姆等提出多中心理论的主要目的在于力图构建多中心的治理结构,完善公共服务体系。在他们看来,“‘多中心’意味着决策中心在形式上是相互独立的。然而,它们之间是否真是独立运作还是组成相互依赖的系统,则需要学者在特定的实例中进行实证检验。在一定程度上,他们需要考虑处于竞争关系中的其他参与者,需要各式各样的契约与合作,需要诉诸中央机制来解决冲突。”[⑧]这种多中心理论,就是允许多层次、多权威中心和多服务中心并存,通过竞争和协作给予公民更多的选择权和更好的公共服务。多中心理论强调制度的自发秩序、复合层级、单元交叉,多中心体制是复杂的适应性系统,是与人类社会的复杂性相适应的制度安排。[⑨]

   埃莉诺•奥斯特罗姆不仅注意到了同一层级多中心的重要性,而且注意到了不同层级之间多中心的重要性。她认为:“多中心系统存在于多个层级,每一个层级都有一些自治权。我们可以设想一个区域,存在着对其负责的政府机构,但是也有许多地方自治组织用来管理那个区域的地方资源。如果我们建立一个多中心系统,它仍然保留了地方层级的优点,因为地方层级上有许多人在作出关于许多规则的决定。但是它也增添了重叠单元来监测行为,获得用于处理大规模资源的可靠信息。” [⑩]这表明她认识到了,不同层级之间进行协调的重要性,以及不同层级的同一层次中也需要多中心的必要性。

   实际上,多中心的含义比较复杂,除了强调治理的多元主体之外,还包含其他的含义。王亚华认为,在多中心理论看来,公共服务的生产和消费特征是多样化的,规模经济并非都存在;公民偏好具有异质性和集群性等特征,并是不断演变的,且加总公民偏好是有问题的;权利和义务应当对等(小规模尺度更容易实现);再分配在大规模尺度更容易实现;带有不同规模和尺度组织的多重辖区,可以使不同规模公共服务消费和规模经济成为可能。多中心理论还认为,行为人之间的联系不是单向的、自上而下的,而是相互联系和互动的关系,且不是简单的单向联系的关系。[11]可见,多中心的含义与治理理念有很多地方是非常贴近的,这使得多中心治理理论的内涵显得非常平实与和谐。

   可以说,多中心治理是社会治理的一种较为重要的模式,是解决社会公共问题的一种较为有效的方式,它旨在建构包容国家、市场、社会和公民等治理主体的综合治理体系。[12]但是,应当看到,奥斯特罗姆夫妇等人的多中心理论虽然注意到多中心的重要性,但其重点强调的是自主组织与自主治理的作用,并对国家在治理过程中起主导作用有一定的排斥态度。我们可以采取更加中性的态度,即:我们所说的多中心治理,一方面强调社会组织在治理中的作用,另一方面也重视国家、市场和公民个人在治理中的作用。在当前社会问题更趋复杂的条件下,调动各方力量参与治理过程变得十分必要,而且,就中国的实际情况而言,国家的治理作用非常重要,不可或缺。

   那么,如何处理多中心治理主体之间的关系呢?学术界对此从理论层面和经验层面展开了广泛深入的研究,在治理理论中,最为重要的就是合作治理(collaborative

   governance,很多时候也被译为协同治理或协作治理)[13]理论和网络治理(government

   by network)理论。合作治理是指多种治理主体在平等、主动、自愿的原则下共同参与社会公共事务治理的方式。它强调的是多元治理主体之间的合作关系,而非领导、指挥、控制、雇佣等强制性关系。网络治理强调治理目标的达成是多元治理主体之间互动的结果,主张通过国家、市场、社会与个人共同建立起网络结构,对公共事务进行治理。网络治理意味着,在一个网络系统中,所有行动主体具有相互依赖的利益,他们共同协商,相互妥协,从而通过集体行动解决问题。可以说,它们所说的多元治理主体之间的合作、协商、博弈等关系,都不是“协同学”中所说的“协同”作用和“协同效应”(synergistic

   effect)。

   笔者认为,协同学对系统中子系统(或要素)之间协同关系进行研究,其所发现的系统中子系统(或要素)之间产生的协同作用和协同效应的规律,对于处理多元治理主体之间的关系具有非常高的借鉴意义。

   二、协同与协同效应:从无序走向有序

   20世纪70年代,联邦德国物理学家赫尔曼·哈肯(Hermann Haken)创立了协同学,对自然领域和社会领域的协同现象进行了深入研究,着重研究由大量子系统组成的系统在一定条件下由无序转变为有序,或者从低级有序转变为高级有序的过程。协同学由于在揭示不同事物的共同规律方面取得了惊人的成功,引起了世界上许多研究领域学者的高度重视。相对于信息论、控制论和系统论,协同学、突变论和耗散结构论并称为现代科学方法论的“新三论”,它们为人类认识自然现象和社会现象提供了极有启发性的工具。

   协同学可以说是一门在普遍规律支配下的集体行为科学。按照哈肯的说法,协同学是一门研究结构的横断学科,一门研究远离平衡状态的系统怎样通过自己组织产生时间、空间或功能结构的科学。横断是指,这里所研究的结构并不限于传统的某一门学科,自然界或人类社会中各种结构原则上都是其研究的对象。[14]在自然领域和社会领域中都存在协同学所阐释的系统自组织赖以运行的客观规律。如果我们可以认识到这种系统内在的自动机制,在经济、社会或者政治领域中加以辨认这些普适规律,那么可以解决很多困扰人们的难题。

   哈肯提出了序参数、涨落和自组织等协同学的核心概念。他发现,单个组元好像由一只“无形之手”促成那样自行安排起来,而实际上,正是这些单个组元通过它们的协作才转而创建出这只“无形之手”,可称这只使一切事物有条不紊地组织起来的“无形之手”为序参数。序参数由子系统的协同产生,反过来,序参数又支配子系统的行为。[15]序参数的变化体现了系统的信息作用,又会通过信息反馈来控制子系统的行为。系统有序性和复杂性发生变化最突出的标志就是序参数,正是序参数支配的协同作用形成了系统的有序结构,这是系统相变过程中的普遍规律。

   在一个复杂系统中,子系统的独立运动和它们之间的相互作用,加上环境因素的影响,都表现在系统的宏观量的瞬时值上,而这些可测的瞬时值多少与平均值有所偏差,这种偏离平均值的起伏现象就叫作涨落。当系统处于稳定的静止状态时,涨落可以衰减为零;而当系统恰好处于临界状态时,一个小小的涨落可以被无限放大,从而打破系统的对称性或者稳定性,这样,新的运动随之产生,系统将被一种新的宏观状态取代。也就是说,在结构出现的临界点,涨落起着触发的作用。这时,系统处于高度不稳定状态,任何微小的涨落都会被放大,从而将系统驱于与新结构相应的态。在政治或经济决策中,常常只是一个小小的涨落,比如一个意外,就可决定发展方向。这种选择一旦作出,另一种选择就被排除,而且决定是无法逆转的。小小的涨落常常决定所作选择的性质。如果作出选择,那么所有的部分不管是否愿意,都必须接受这种选择。[16]

自组织理论是协同学的核心理论。自组织理论的基本信念是:尽管现实世界的自组织过程产生的结构、模式、形态千差万别,必定存在普遍起作用的原理和规律支配着这种过程。(点击此处阅读下一页)

进入 熊光清 的专栏     进入专题: 多中心;协同学;协同治理;多中心协同治理;治理体系  

发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:最新来稿
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/110079.html

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网