赵绘宇:资源与环境大部制改革的过去、现在与未来

选择字号:   本文共阅读 300 次 更新时间:2018-04-09 03:04:26

进入专题: 大部制改革  

赵绘宇  

   2018年3月17日上午,十三届全国人大一次会议表决通过了国务院机构改革方案,决定组建新的自然资源部。新组建的自然资源部整合了原国土资源部、国家发改委、水利部、农业部、林业局等八大部委对水、草原、森林、湿地及海洋等自然资源的确权登记管理等方面的职责。同时组建的生态环境部,将原环境保护部的职责及其他六个部委的相关职责整合了起来。

   国务院机构改革方案通过前夕,中央财经领导小组办公室主任刘鹤在《人民日报》撰文指出:“要从根本上解决发展中的许多深层次矛盾和问题,巩固和发展已取得的改革成果,必须将改革深入到机构层面。”并且:“与以往机构改革主要涉及政府机构和行政体制不同,这次机构改革是全面的改革,包括党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地,中央和地方各层级机构。”

   事实上,自改革开放以来,为适应社会生产力进步、经济基础变化,我国在国家机构设置上不断进行着改革。1982年之后的三十多年时间里,国务院机构一共集中进行过八次改革,基本上平均每五年就进行一次大的政府机构调整。这当然与我国经济社会的快速变革转型密切相关。

   这八次机构改革,除了以精简机构为永恒的主旋律以外,1982年的改革加快了干部队伍年轻化;1988年的改革,重点是针对计划经济,转变政府职能;1993年的改革以政企分开为中心,目的是构建社会主义市场经济基本框架;1998年的改革以中央政府人员、机构减半为目标,政府职能转变有了重大进展;2003年的改革为了适应加入世贸组织,提出决策、执行、监督三权协调;2008年、2013年、2018年的改革则继续围绕转变政府职能这个核心,探索建立大部门体制。聚焦经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等政府基本职能,历次机构改革的脉络清晰可见。

   具体到此次国务院机构改革,其最大亮点在于解决“行政职能的碎片化”问题。“大部制”机构改革分三次稳步推进,的确以此次最为瞩目,其中最瞩目的又是自然资源部和生态环境部的组建。

  

一、自然资源部与环境保护部各自的发展沿革

  

   (一)从“产业”到“资产”,从“开发”到“保护”的自然资源体制改革脉络

   国土资源部于1998年成立,由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建而成。中央赋予国土资源部的职能是,主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。

   这次除整合了某些部委职能之外,已经开始在利用之余,形成资源保护的理念。2008年的国务院机构改革中,国土资源部的管理职能基本没有明显的调整和变化。2013年重新组建国家海洋局,由国土资源部管理。其他自然资源如空气、水、土地、森林、草原、野生生物、各种矿物和能源等的保护职能,仍然分散在林业、农业、水利等多部门。

   最新一轮机构改革更加明确了“大部制”改革的方向:将国土资源部的职责,国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责,国家海洋局的职责,国家测绘地理信息局的职责整合,组建自然资源部,作为国务院组成部门。

   (二)不断独立、冉冉升格的生态环境部

   1972年,由万里任组长的官厅水系水源保护领导小组成立,这是我国成立最早的环保部门。1973年设立的国务院环境保护领导小组办公室是我国环境保护方面的国家机构。

   1982年,经过第一次机构改革,环境保护局成立,归属当时的城乡建设环境保护部,也就是建设部。1984年12月,城乡建设环境保护部环境保护局改为国家环境保护局,仍归城乡建设环境保护部领导。1988年7月,国家环境保护局从城乡建设部分离,明确为国务院综合管理环境保护的职能部门,作为副部级的国务院直属机构。1998年,国家环境保护局升格为国家环境保护总局(正部级)。在2008年的国务院机构调整中,国家环境保护总局升格为环境保护部,从国务院直属机构变为国务院组成部门,更多参与综合决策,显示环境影响在政府决策中的分量提高。但部分环保职能仍分散在其他部门,如:污染防治职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门。

   2018年新一轮国务院机构改革之前,国土资源部与环境保护部在资源管理与环境污染防治方面,已形成各有特色的行政职能集中。不过两部的机构设置特点是:资源保护与环境保护的主功能,与其他涉及环境资源保护的行政管理领域次功能结合,保护职能的集聚与分散并存。这种设置的优点是有统有分,便利管理;缺点是其他行政管理领域的次功能分散了主功能的重要性,次功能被掩盖或从属于其他部委的主功能之中。


二、2018年机构改革:基于“系统论”的自然资源与生态环境“大部制”

  

   (一)一张著名的网状图——“九龙治水”

   (二)一只“典型性”青蛙和一群国际“候鸟”的故事

   2018年之前的自然资源管理,是比较典型的资源要素管理,也就是对上图中“山水林田湖草海”这些要素的管理。著名的“青蛙故事”能予以清楚说明:

   有一种珍稀青蛙,生活在湖泊、湿地和周围的农田、山林之中。为保护好它,法律赋予林业和渔业部门管理职责。大型湖泊和水库同时归水利部门管理,与此同时,农田、山林涉及国土部门。这样一来问题就出现了:青蛙在水里游就归渔业部门管,跳到岸上就归林业或者国土部门管,被人抓了呢,就归工商部门管……。

   这一故事虽然看似离谱,却折射出了自然资源要素管理中的一个重要问题:生态系统的管理被行政机构的“条块化”职权分割了。

   另一个故事与上海有关。上海有四个自然保护区,分别属于四个部门管理:国家级的九段沙湿地自然保护区,由上海市环境保护局主管;省级的金山三岛海洋生态自然保护区,由上海市水务局(与上海市海洋局合署办公)主管;省级的长江口中华鲟自然保护区,由上海市农业委员会主管;国家级的崇明东滩鸟类自然保护区,由上海市林业局主管。崇明东滩鸟类自然保护区同时还是国际重要湿地。

   比较尴尬的是,不仅这四个保护区级别不一,主管部门各不同,而且崇明东滩鸟类自然保护区与长江口中华鲟自然保护区有至少一半的面积是重叠的,因为两个受保护物种本身的生态栖息地就是重叠的,但由两部门分管。更尴尬的是,崇明东滩鸟类自然保护区由于主要位于滩涂湿地之上,根据《上海市滩涂管理条例》,上海市林业局管理人员进出东滩保护区需要由该滩涂主管部门也就是上海市水务局发放许可证。在这种交叉重叠式管理之下,许多精力都消耗在无谓的部门间协调了。

   (三)自然资源一直具有经济资源与生态系统的双重属性

   历史地看,自然资源管理权限的划归方向是混杂的。1982年机构改革之前的更早时期,我国在自然资源管理上有着强烈的经济产业属性。一大批产业型管理部门,像农林牧渔部、水利部、石油工业部等,既负责相应的产业发展,又负责相关类目的自然资源管理。

   自然资源由产业部门管理,决定了最好的结果也只是对资源的合理开发,而非掠夺式开发,只能是关注由其管理的自然资源的变现功能,而非可持续的生态功能。而在当代社会,这种资源变资本的管理模式已经越来越难以为继:耕地有红线,长江要大保护,全国禁止围海造田……,我们这代人所面临的已经不是自然资源变现的问题,而是用大量现金投入受损的自然资源来恢复其生态功能。自然资源的经济产业功能,已经乾坤逆转到自然资源的另一个重要属性:生态功能的维护。

   由上述网状图可知:山、水、林、田、湖、草、海等自然资源其实分别只是生态系统的要素之一。只针对具体资源的要素式保护,且分立在不同的部门进行,一则容易在部门间互相“暗渡陈仓”,二则分要素保护也难达生态系统保护之要求。

   (四)原有环境保护部的“大格局”与“小职能”

   2008年机构改革后的环境保护部仍负责拟订并实施环境保护规划、政策和标准,组织编制环境功能区划,监督管理环境污染防治,协调解决重大环境保护问题,还有环境政策的制订和落实、法律的监督与执行、跨行政地区环境事务协调等任务。然而,在具体的环保事务管理方面,一些职能分散的同时,另一些职能则是缺失的,例如:管排污但不管碳减排;管点源污染但不管面源污染;管水污染但不管污水治理;管内陆环境但不管海洋环境。

   2018年全国两会期间,时任环境保护部部长、现生态环境部部长李干杰在记者招待会上也重申:“长期以来,在我们国家生态环境保护领域,体制机制方面存在两个很突出的问题。第一是职责交叉重复,叠床架屋、九龙治水、多头治理,出了事责任不清楚。第二是监管者和所有者没有很好地区分开来,既是运动员又是裁判员;有些裁判员独立出来,他的权威性、有效性也不是很强。”


三、自然资源与生态环境的“大部制”前景展望

  

   (一)自然资源部与生态环境部的新使命

   新组建的自然资源部,其功能更聚焦于对自然资产的产权界定、确权、分配、流转、保值与增值。

   首先,空间规划统一。以土地资源为基础,一块地的用途成为各部门竞争的焦点,住建、国土、发改都有各自的规划职能,新的国务院机构改革方案收归了三者的相关规划职责,实现了“多规合一”。例如,以往的土地与未利用地之间缺乏有效的生态审视,未利用地的规制因非耕地而不受重视。在土地管理“占一补一”的严格管理下,一些地方大量进行了空间“大腾挪”,将湿地变为耕地,将水体变为陆地,围湖围海造田,虽然看似耕地数量未减,实则宝贵的湿地、水生生态系统破坏严重。在自然资源部和地方自然资源部门的统一规划和管理之下,这方面的弊病可望得到纠正。

其次,把自然资源作为一个整体考虑,有利于健全自然资源资产管理体制,健全自然资源资产产权制度,建立统一行使全民所有的自然资源资产所有权人职责的体制,落实全民所有的自然资源资产所有权;同时,使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。2017年出台的《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》只有在现行机构格局下才能实现。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 大部制改革  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/109359.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网