甄鹏:大部制改革的反思和对策

选择字号:   本文共阅读 477 次 更新时间:2012-07-08 23:31:54

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甄鹏  

  

  2007年10月中共十七大召开,胡锦涛总书记在大会报告上提出了大部制改革的设想,引发了国内外的广泛关注。2008年3月国务院机构改革方案公布,减少了4个正部级单位(国防科工委、国务院信息化办、民航总局,人事部和劳保部合并),同时增加了4个副部级单位(国防科技工业局、民用航空局、公务员局和能源局)。因为改革的幅度太小和没有成立能源部,众多的媒体和学者表示失望,用“雷声大,雨点小”来形容此次改革。[1]

  目前国务院有组成部门28个、正部级直属和办事机构13个,中共中央直属正部级机构不少于11个。[2]因为中共中央内设部门行使国家权力,所以统计广义上的部委时应包括在内。这样,我国的部门总数不低于52个。按照《美国法典》,美国有部15个、正部级机构6个,共有部门21个。中国的部门比美国的多了不少。

  有人认为美国是“大社会,小政府”,而中国正好相反,因此中国有更多的部门是合理的。这个观点似是而非。美国相当多的权力不属于政府,而是社会,但是美国也有不少部门的权力远超过中国。例如,美国的外交和军事领域任务繁重,但只有国务院和国防部两个部门;中国则有外交部、中央外事办、国防部,还有中央军委,下面还有四总部。

  中国机构的弊端除了部门众多之外,还有管理层次多、副职多的问题。此处以立法机关为例:美国参议院有100名议员,众议院有435名议员;中国人大有代表2987人,常委161人,政协有委员2237人,常委298人。[3]美国的议员总数比中国人大、政协的常委人数略多。中国的人大有13名副委员长,政协有25名副主席。美国参议院有主席1人,临时主席1人,无副主席;众议院有议长1人,无副议长。美国国会的工作量远大于中国的两会,而没有副职。人们对副职泛滥的意见很大,例如2008年曝光的辽宁铁岭市政府设20个副秘书长,2009年披露的国家级贫困县安徽临泉县设11个副县长。

  从管理学的角度上讲,多设副职的唯一理由是下属部门多,正职领导忙不过来。但是,副职过多的直接后果是增加了管理层次。例如,国务院设了9名副总理和国务委员。中国的国务院常务会议相当于其他国家的内阁会议,而多数国家的部长是可以出席内阁会议的。再如,全国人大有委员长会议,全国政协有主席会议,则完全是安置人员的需要。

  现代中国的官职分为两种:岗位官职(领导职务)和级别官职(非领导职务)。古代的官职也分为两种:职事官和阶官,大概分别对应于现代的岗位和级别。不过,古代的官能上能下,宰相一撸到底可以当县长,县长明天又可以直接做宰相。现在不行了,只要不犯重大错误,官罢了级别还在,权力没有了待遇还在。现在的官上去下不来,底下还有一批人等待提拔。怎么办呢?只有多设副职。不考虑效率,也不考虑浪费纳税人的钱。

  怎样才能使官僚体系既保持稳定,又能提高效率?可以参照西方的文官制度,将机关人员分为政务官和事务官。事务官注重资历,保持稳定;政务官注重能力,实行任期制。考虑到中国的实际情况,中央一级宜将副部长及以上职务定为政务官,任期届满,自动下台,不保留级别。事务官(文官)自成体系,有自己的管理方式。

  大部制改革后,职能相同或相近的部门合并,部门减少。直接的后果是:减少副职和管理层次。国务院可以只设2-3名副总理,不再设国务委员。于是,国务院常务会议没必要存在。有人质疑说,总理忙得过来吗?毫不犹豫地回答,完全可以。美国总统相当于中国的国家主席加国务院总理加中央军委主席,且只有一个副手,照样运作得很好。美国的国务卿相当于中国的外交部长,但希拉里在美国排名第5,杨洁篪在中国能排第几?所以,与希拉里联系的多是国务委员戴秉国,与美国财长联系的多是副总理王岐山。目前,中国的副总理和国务委员实际行使的是部长的职能。

  国务院应继续向社会和地方放权,减少行政审批,防止形成单个部门集中过多权力的现象。为了减轻副职大量减少后正职的工作压力,可以建立合适的幕僚制度。美国白宫有庞大而完整的幕僚体系,[4]在国家政治中发挥着巨大的作用,如我们熟悉的总统助理职位。幕僚制度并不是西方的产物,中国古代的皇宫有所谓的“中朝官”,开府的三公和将军手下有各种属吏。美国白宫的幕僚体系类似于中国古代的中朝制度。幕僚制度在秦汉时期已相当发达。现代中国也有幕僚人员,例如国务院秘书长相当于总理的幕僚长。当然中国的幕僚体系相当不完整,有待于规范化。幕僚具有职位低、没有行政权力和雇员性质的特点,和部门首长不同。

  政治制度改革在中国是敏感话题,目前多集中于行政管理体制改革,焦点就是大部制。2001年我在国家人事部工作的时候,该部正在起草《公务员法》。其中的一个重大分歧是:党务人员如何定位?2005年《公务员法》出台,将党务人员列入公务员系统,引起众多学者的反对。[5] 虽然《宪法》规定:“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”,但是党的领导不是直接的,必须在宪法框架下通过相应的国家机关来实现,正如列宁所说“党应当通过苏维埃机关在苏维埃宪法的范围内来贯彻自己的决定。”[6]2002年全面推广省委书记兼任人大常委会主任模式,2003年两会上党的高级领导人纷纷当选国家机关的领导人,都体现了这一原则。

  大部制改革应遵循两个原则:第一是规范化;第二是高效。在处理党政关系的问题上主要是规范化;在行政机构内部主要是提高效率。党政交叉部门目前存在三种模式:一是军委模式,党的中央军委和国家中央军委完全重合;二是中纪委和监察部的合署办公;三是组织部和宣传部模式,党的机构直接行使国家权力。第三种模式法律上解释不通,可以采取“职能分开,领导兼任”模式。两部只保留党内的职能,国家职能分别转移到人事部和新闻办,其领导人分别由中组部和中宣部的领导人兼任。第二种模式虽然提高了效率,但容易造成党政不分,也应该采用“职能分开,领导兼任”。第一种模式中,党中央军委经全国人大选举成为国家中央军委,程序上没有问题,但非中共党员不能进入国家中央军委,违背了平等原则。

  大部制改革首先是政府内部的改革,目的是提高效率,成功的标志是减少副职和管理层次,再下一步是理顺党政关系。显然,现在的改革刚刚起步。各地方和行业也在进行大部制改革,虽然不尽相同,但都没有摆脱中央改革的弊端。大部制改革与三权分立和普选制等敏感话题无关,是相对容易改革的领域,能否深入取决于中央领导人的勇气和决心。

  山东大学也在进行大部制改革。在新成立的学术研究部、合作发展部中,部长由分管副校长兼任。另外设常务副部长1人、副部长3人,都是正处级。从班子配备的角度上,这些大部门应是副校(司局)级。大部制改革提高了各部门的级别,不符合常理,也与中央的精神格格不入。目前山大有15名校领导,大部制改革完成后,一名校领导也就管一个部。从道理上讲,没有必要存在这么多校领导。校长办公会不妨改为校务会,大部制下的部长可以出席。十年后初步建成世界一流大学是个宏伟的目标,需要大手笔的改革来实现,现在的常规做法远远不够。

  

  甄鹏,山东大学学者。字西月,山东高密人。理学硕士、历史学博士、政治学博士后、律师资格。精通中外政治制度、企业和知识产权法、塞尔维亚问题。

  

  【注释】

  [1]谨防“大部门权力独大”.南方都市报, 2008-03-12(A04).

  [2]人民网.中国政要.2010-09-20. http://politics.people.com.cn/GB/118356/index.html.

  [3]数据来源于全国人大、政协十一届一次会议资料.

  [4]甄鹏.美国官职翻译.英语知识,2007(4):34-35.

  [5]姜明安.重视制度设计,保障《公务员法》立法目的的实现. 华东政法学院学报,2005(2):7-8.

  [6]苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编(第1分册).人民出版社,1964:571.

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文章来源:《山东大学报》2010年11月10日

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