周斯佳:公职人员就职宣誓的效力与责任

——基于全国人大常务委员会关于香港基本法第104条解释的分析
选择字号:   本文共阅读 140 次 更新时间:2018-04-09 02:57:13

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周斯佳  

   摘要:  宣誓是公职人员就职的必要程序,一般有前置性程序和后补性程序两种,两种程序或一般与特殊的关系,或并列备选的关系。因可归于宣誓人责任而致程序瑕疵的,宣誓无效。虚假宣誓则是指宣誓人把真实意思保留心中,所作出的宣誓行为并不反映其真实意思的宣誓。由于虚假宣誓无法判断,因而不宜为法律所规定。违誓责任是宣誓人在宣誓后又违反誓言而必须承担的责任。违誓责任分为政治违誓责任和法律违誓责任,缺少任何一种都将消弱宣誓的有效性。因此,从规范的具体内容分析,全国人大常委会的解释在规范的表述上和逻辑上虽然有欠严谨,但在内容上并未实际侵犯香港的一国两制。

   关键词:  就职宣誓;虚假宣誓;违誓责任;一国两制

  

   2016年香港特别行政区第六届立法会选举过程中,一些宣扬“港独”的人员报名参选,香港特别行政区选举主任依法决定其中6名公开宣扬“港独”主张的人不能获得有效提名。10月12日,在新当选的立法会议员宣誓仪式上,个别候任议员在宣誓时擅自篡改誓词或在誓词中增加其他内容,蓄意宣扬“港独”主张,并侮辱国家和民族,被监誓人裁定宣誓无效。香港社会以至于立法会内部、立法会与特区政府之间,对上述宣誓的有效性、是否应该重新安排宣誓产生了意见分歧和争议,并由此影响到立法会的正常运作。[1]为此,2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议正式通过了《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第104条的解释》(以下简称《宣誓解释》)。

   《宣誓解释》的发布,引起了社会的广泛争议。有人认为,全国人大的解释是在香港未请求解释的情形下而主动作出的解释,有侵犯香港的“一国两制”的嫌疑。我认为,全国人大常委会是否有权解,这更多的是一个政治性很强的问题,论争很难达成共识。我们似乎可以换一个角度进行思考,将“是否侵犯”的问题转换为“实际上是否侵犯”的问题。由于“实际上是否侵犯”是从《宣誓解释》的具体内容上去判断,因而,相比于前一个问题,后一个问题更为客观,更容易达成共识。正是通过对《宣誓解释》所涉及到的宣誓效力、虚假宣誓和违誓责任等内容的分析,我认为,全国人大常委会的解释在规范的表述上和逻辑上虽然有欠严谨,但在内容上并未实际侵犯香港的一国两制。

  

一、关于宣誓效力

  

   公职人员的就职宣誓,从程序上看,究竟是必要的,还是可选择的?《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》)第104规定,“香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区。”从其“必须”的用语来看,显然,宣誓是香港有关公职人员就职的必要程序。全国人大常委会的《宣誓解释》也正是针对此而作出的。《宣誓解释》第1条规定,“《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第104条规定的‘中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区’,既是该条规定的宣誓必须包含的法定内容,也是参选或者出任该条所列公职的法定要求和条件。”《宣誓解释》第1条第(1)项规定,“宣誓是该条所列公职人员就职的法定条件和必经程序。未进行合法有效宣誓或者拒绝宣誓,不得就任相应公职,不得行使相应职权和享受相应待遇。”无疑,《宣誓解释》仅是对《香港特别行政区基本法》关于“宣誓是香港有关公职人员就职的必要程序”这一规定的重申,并没有突破《香港特别行政区基本法》的内容。因此,无论是《香港特别行政区基本法》,还是全国人大常委会的《宣誓解释》,两者在“宣誓是香港有关公职人员就职的必要程序”这一问题上并无分歧。

   宣誓是公职人员就职的必要程序,这个问题虽然并无分歧,但是,该程序是前置的,还是可后补的,这却是当下港人争议的一个问题。

   从国际实践上看,就职宣誓被欧洲人从九世纪开始就作为效忠共同体、效忠国王的一种程序性仪式而广泛使用。[2]自1215年英国《大宪章》始,宣誓开始作为一个人成为公职人员,而必须履行的程序。到目前为止,全世界共有178个国家和地区都建立了公职人员就职宣誓制度。在178个国家和地区当中,大多数“都将举行宣誓仪式作为宣誓者开始执行职务的必要条件。”[3]比如《美利坚合众国宪法》第1条第(1)项的规定:“总统在就职前应作如下宣誓或郑重说明……。”第6条规定参议员和众议员、各州议会议员亦即合众国政府和各州一切行政、司法官员:“均应宣誓或郑重声明拥护本宪法。”[4]617《意大利共和国宪法》第91条规定:“共和国总统在就职前必须在两院联席会议上宣誓遵守宪法、忠于国家。”[5]753《印度宪法》第60条规定:“总统或者代行或者暂行总统职权者,在其就任之前,应在印度首席大法官面前,在印度首席大法官缺席的情形下则在最高法院最资深的法官面前,以如下形式作出宣誓或者声明。”[6]789《立陶宛共和国宪法》第59条第(1)项规定:“只有在议会议员在议会里宣誓效忠立陶宛共和国之后,新当选的议会议员才能获得人民代表的所有权利。”[5]358我国台湾地区的“宣誓条例”第3条也规定,公职人员“应于就职时宣誓。”[7]显而易见,从大多数国家和地区的规定来看,宣誓应被视为公职人员就职的前置性程序。

   问题争议的焦点是,宣誓作为公职人员就职的前置性程序,是否存在例外情形而可后补? 一般而言,就职宣誓的程序有两种,一是前置性程序,二是后补性程序。前置性程序是一般程序,公职人员就职前必须宣誓。至于宣誓的时间,可于规定时间,或者因故而另定时间。而无论是规定时间,还是另定时间,都必须是在就职前。后补性程序是例外程序,当且仅当公职人员因特殊情形而先行履职时,才可启动后补程序,而补誓的时间不同地区规定各不相同。至于什么是可以先行履职的 “特殊情形”,一般来说,应是非可归于任事者过错之事由,比如战争、自然灾害等。因此,后补性程序作为一般前置程序的例外程序,当且仅当在非可归责于宣誓人过错的情形下,才可以启动。以台湾地区的规定为例。根据台湾地区“宣誓条例”第3条规定:“公职人员因故未能于规定之日宣誓就职者,应另日期举行宣誓。因特殊情形先行任事者,应于三个月内补行宣誓。”

   香港的《宣誓及声明条例》也规定了前置和后补两种程序。香港《宣誓及声明条例》第21条规定:“如任何人获妥为邀请作出本部规定其须作出的某项誓言后,拒绝或忽略作出该项誓言—(a)该人若已就任,则必须离任,及(b)该人若未就任,则须被取消就任资格。”但与以上分析不同的是,香港的前置性程序与后补性程序并不是一般程序与特别程序的关系,而是并列的关系,既可以先宣誓再就任,也可以先就任后补誓,两种程序并无主次之分。特别是,香港《宣誓及声明条例》也没有规定启动后补程序性的情形以及时间。因此,香港《宣誓及声明条例》的规定,过于简单和粗略,在实施中容易产生争议。

   毫无疑义,全国人大常委会的《宣誓解释》将宣誓作为一种强制的前置性程序,没有提及后补性程序,这比香港《宣誓及声明条例》有所缺漏。但即便如此,也不能因此而推论《宣誓解释》是对香港《宣誓及声明条例》后补性程序的否定。因为,《宣誓解释》并非是对香港《宣誓及声明条例》所作的解释,而是对《香港基本法》第104条规定所作的解释。而《香港基本法》第104的规定是:“香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区。”也就是说,《香港基本法》原本也没有提及后补性程序。因此,全国人大常委会出于遏止港独的目的,而出台的《宣誓解释》,固然过于匆促和粗略,但如果因此而批评《宣誓解释》侵犯了香港的一国两制,则未免言过其实。

   因宣誓人原因而致程序瑕疵,会导致什么效力问题?因可归于宣誓人责任而致程序瑕疵的效力问题,又可以分解为具有因果关系的两个问题,一是程序瑕疵的情形,二是程序瑕疵的效力,前者是因,后者是果。

   关于程序瑕疵的情形,香港在其《宣誓及其声明条例》中作了相应规定。香港《宣誓及其声明条例》第21条规定:“如任何人获妥为邀请作出本部规定其须作出的某项誓言后,拒绝或忽略作出该项誓言—(a)该人若已就任,则必须离任,及(b)该人若未就任,则须被取消就任资格。”在这里,程序瑕疵分为拒绝宣誓和忽略宣誓两种情形。而事实上,拒绝宣誓和忽略宣誓都可以归为“不依规定宣誓”。

   全国人大常委会的《宣誓解释》对程序瑕疵的情形及其效力也作了详尽规定。《宣誓解释》第2条第(1)项规定,“宣誓必须符合法定的形式和内容要求。宣誓人必须真诚、庄重地进行宣誓,必须准确、完整、庄重地宣读包括“拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区”内容的法定誓言。”第(3)项规定:“宣誓人拒绝宣誓,即丧失就任该条所列相应公职的资格。宣誓人故意宣读与法定誓言不一致的誓言或者以任何不真诚、不庄重的方式宣誓,也属于拒绝宣誓,所作宣誓无效,宣誓人即丧失就任该条所列相应公职的资格。”第(4)项规定“宣誓必须在法律规定的监誓人面前进行。监誓人负有确保宣誓合法进行的责任,对符合本解释和香港特别行政区法律规定的宣誓,应确定为有效宣誓;对不符合本解释和香港特别行政区法律规定的宣誓,应确定为无效宣誓,并不得重新安排宣誓。”

   与香港《宣誓及其声明条例》相比,《宣誓解释》对因宣誓人原因而导致程序瑕疵的情形,只规定了“拒绝宣誓”一种; 而香港《宣誓及其声明条例》则除了规定“拒绝宣誓”的情形外,还规定了“忽略宣誓”的情形。从逻辑上来理解,香港《宣誓及其声明条例》规定的程序瑕疵情形的外延大于《宣誓解释》的规定。不过,由于《宣誓解释》规定,“以任何不真诚、不庄重的方式宣誓,也属于拒绝宣誓。”而“忽略宣誓”显然也可以理解为“以任何不真诚、不庄重的方式宣誓”。至于宣誓人是主观上拒绝宣誓还是因客观原因而忽略宣誓,均可不问,从而在逻辑上,《宣誓解释》中的“拒绝宣誓”也可以将香港《宣誓及其声明条例》所规定的“拒绝宣誓”和“忽略宣誓”都囊括在内。

   因此,关于因宣誓人原因而导致的程序瑕疵情形,全国人大常委会的解释,与香港的《宣誓及其声明条例》并无实质不同,只是在文字表述上略有差异而已。但是,由于全国人大的《宣誓解释》虽然将“以任何不真诚、不庄重的方式宣誓”强行规定为“拒绝宣誓”情形,这虽然可以突出宣誓人“拒绝宣誓”的过错态度,但也此也导致了“拒绝宣誓”对于其日常语义的偏离,从而带来了理解上的困难,徒增争议。这从中不难看出,《宣誓解释》因事而作的意图十分明显,未顾及到立法语言的严谨与规范。

   关于程序瑕疵的效力问题,全国人大常委会的《宣誓解释》规定,“宣誓人拒绝宣誓,即丧失就任该条所列相应公职的资格。”在这一问题上,《宣誓解释》与《宣誓及其声明条例》并无不同,都规定因宣誓人原因而致宣誓程序瑕疵的,不产生宣誓的效力,采用的都是绝对无效主义态度,自然也就不存在“重新安排宣誓”的可能。问题是,《宣誓解释》在已经规定了“拒绝宣誓”不产生宣誓效力之后,竟又规定“对不符合本解释和香港特别行政区法律规定的宣誓,应确定为无效宣誓,并不得重新安排宣誓。”而由于香港的《宣誓及其声明条例》并无此规定。也就是说,《宣誓解释》原本与香港的《宣誓及其声明条例》并不冲突,此纯属画蛇添足之笔。


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本文责编:陈冬冬
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