田飞龙:论新时代“一国两制”

——中评2018两会专访
选择字号:   本文共阅读 579 次 更新时间:2018-03-23 08:49:47

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田飞龙 (进入专栏)  

  

   全国两会召开在即,北京航空航天大学一国两制法律研究中心执行主任、全国港澳研究会理事田飞龙日前接受中评社记者专访,就“一国两制”和基本法、香港司法环境、以及在新时代下香港如何融入国家发展大局等议题进行深入分析解读。

  

   田飞龙表示,香港回归后由于一系列内外部因素致使政治对抗与社会撕裂问题严重,其中一个主要原因是“一国两制”和基本法在实施初期,比较偏重“两制”,疏于“一国”。这种不敢把“一国”和融合讲清楚的放任式治理取向,使得“中央管治权”在香港社会出现缺位和虚化,从而使得香港社会对国家政策、基本法等问题的理解和认同存在较大缺陷和不足。

  

   十九大报告宣告中国社会走进新时代,一个国家发展的新时代,也是中国主推新全球化及全球治理的新时代。田飞龙认为目前“一国两制”已经发展到“有序融合”的新阶段,而香港社会要跟上国家发展节奏,必须要利用好“一带一路”和粤港澳大湾区这两个与香港紧密相关的国家发展战略,努力融入国家发展大局,实现“二次飞跃”。

  

   此外,田飞龙还就香港司法环境、民主发展、“一地两检”、联席会议制度等议题作出分析解读。

  

   以下是专访全文:

  

   当务之急是将撕裂的香港拉回“一国两制”的轨道

  

   中评社问:香港特区行政长官林郑月娥上任后,表示首要的任务是弥合香港社会的撕裂问题。您觉得造成香港社会撕裂的原因有哪些?林郑施政7个多月来,这种情况是否得到缓和?

  

   田飞龙:香港社会在梁振英特首任内的五年,主轴是政改。香港社会围绕政改,尤其是香港的“反对派”与特区政府和中央之间展开了香港回归以来最错综复杂的政治斗争。这场政治斗争的主要因素来自于港英殖民时期一系列相关的政治社会安排,以及回归之后外部势力对香港政治的持续干预,还有香港民主派本身在参政过程中对“一国两制”和基本法的走向,尤其是“反对派”追求的“一国两制”下完全自治的政治努力的集中化和总表达。所以说这是撕裂的五年,也是“一国两制”接受重大政治和制度考验的五年。

  

   这五年留下来的一个基本撕裂格局,在新特首林郑月娥的竞选纲领和履职之后的施政方针里是一个重要的政治负资产。因此如何通过多方面的努力来进行香港社会的重建和团结,如何将分裂、分化的人心重新拉回到“一国两制”的轨道当中来是当务之急。寻求有原则的政治和解,修补社会裂痕,尤其是抚慰和培育青年人对香港以及国家的信心和认同,团结带领香港各阶层去融入国家发展大局,是新特首的主要任务。从“林郑新政”这一段时期来看,撕裂情势有所缓和,法治与社会团结得到一定程度的巩固,但仍然存在很大的进取空间。

  

   内外因使香港问题复杂化、深刻化

  

   田飞龙:至于香港撕裂的主要原因,一是香港社会本身有着深刻的复杂性。香港社会可以看作整个20世纪中国大陆主体历史的“反历史”,其人口、历史、地缘、制度的多重复杂性叠加在一起,使得回归之后,尽管经过20年的治理和整顿,人心的回归、教育与法治及一般公共文化仍然不能够比较融洽地符合“一国两制”设计的初衷和初心。香港的“反对派”与特区政府和国家之间始终存在着心理和精神上的深层隔膜。这是香港社会的复杂性和撕裂取向不断现实化、不断深刻化的主要内因。

  

   二是香港作为国际政治的博弈平台,始终是中国和英美等主要政治势力和干预势力进行博弈的战场。在很多议题上,表面上是香港本地议员、头面人物,甚至学者在推动,实际上其背后有着各自的代理势力,构成了一种“代理人模式”,这就加深了香港政治的国际政治维度和复杂性。西方势力的持续干预以及发酵,通过香港这样一个“战略机器”来牵制中国的崛起,这是香港社会撕裂的外部原因。

  

   三是“一国两制”和基本法在实施初期,也就是1997年回归之后至今的20年里,较为偏重“两制”,而不是特别聚焦和重视“一国”的内涵,这使得中央的管治,国家的权威和权力在特区管治中有意无意被忽略了。香港社会按照殖民时代的一种惯性,延续旧有的生活方式、价值观和制度模式。而这样一种延续,到底是“一国两制”内部合理的延续,还是超出合理边界、放任的延续,与中央管治以及“一国两制”在香港这个特定区域内的实施重点和“两制”关系失衡有关系。“一国两制”在被认识和实践的过程中产生了一定的误解、误判和误导,存在一定的政策失误。

  

   “一国两制”在香港会不断走向成熟

  

   田飞龙:林郑月娥是一个非常资深的香港政务官,并且是香港本土出生的精英。她从香港大学毕业之后,就加入当时的港英政府,后来留任在特区政府当中一直走到女特首这个最高的位置。她对香港社会、对香港政治问题的复杂性深有体察,对她来说,治理这样一个分裂、分化日益严重的香港,成为其施政的主题之一,她寻求和解的意愿非常强。林郑的政治设计中给予青年的空间和关注非常强,同时她对于香港在国家“一带一路”倡议这一新的经济周期里机遇的把握也有深刻的认识,比如2月3日在人民大会堂举行的“一带一路”策略论坛中,林郑就带领特区政府更加主动地去思考和融入国家的发展大局。

  

   在林郑上任后的七个多月里,香港的和解和融入并不是特别顺利。香港社会仍然存在着激进的本土“分离”势力和“港独”势力,从去年9月份香港中文大学的“民主墙”上的“港独”海报,到后来香港浸会大学的普通话事件等都表明了香港社会对于“一国两制”和基本法与时俱进发展的不适应。林郑七个多月以来的一系列政策以及国家对香港失序的一种调整过程当中,一些结构性的问题、关键的制度性问题并没有得到很好的解决。应该说,“一国两制”在香港的实践还需要继续接受考验,同时也会不断地走向成熟。

  

   香港司法在特区自治中最接近于完全自治

   中评社问:去年“七警案”、“占中案”、香港立法会四议员被褫夺资格等案件的审判结果,均受到外界或本土派不同程度的质疑声,您怎么评价香港目前的司法环境?

   田飞龙:香港司法是香港高度自治权的基本组成部分之一。根据基本法,香港实行司法独立,并且香港还有任何西方国家的地方单位所没有的特别自治权即终审权,这使得香港在回归之后能够最大限度地保留原来适用于香港的英国普通法。而且基本法允许香港司法系统继续延聘外籍法官,以及适用普通法适用地区的系列判例。所以1997年回归对香港的司法和法治而言,变动最小。这种较小的变动使得香港的法治能够得到西方主导的国际社会的信任,因为香港与他们在制度和判决上保持一致,同时这对于1997之后维护香港的国际地位,尤其是国际金融中心及仲裁中心地位,以及对香港自由度的评价,是一个非常重要的制度安排。

  

   但是这样一种最大化容留旧有制度的做法带来的后果和代价就是香港的法治始终难以融入“一国两制”所预期的一个整体性的中国法律体系当中。基本法中所规定的中央管治权,包括人大释法和决定权力很难正常地让香港法律界心服口服的接受,也造成了两制之间的法理和宪制秩序上的实质性分离。这种分离在一定意义上也嵌入了香港愈演愈烈的本土主义政治中,使得香港司法一度成为香港自治的三种权力当中最接近于完全自治的一个分支。也因此,香港反对派对香港司法可能发生的任何意义上的“国家化”取向与调整也是最为敏感的。比如对“一地两检”决定,香港法律界中的反对派始终无法在整体的国家法律体系中加以思考和理解,而以“最大倒退”之断语充分暴露其法理之局限与不专业。

  

   随着基本法按照普通法的方式实施,以及香港司法独立的特殊宪制性地位的安排,对于香港的法院尤其终审法院而言,除了全国人大常委会的人大释法和决定对其进行适当监督和指引之外,它不受任何权力的牵制。即便是在三权分立的体制之下,不受任何约束的权力,也必然会导致腐败,必然会导致宪制秩序的失衡。因此,这对香港司法来说并不是一个特别好的制度安排。由此观之,香港的司法环境既有延续旧的制度、与国际保持一致的先进的一面,也有融入国家法治、包括帮助香港社会尤其是香港人树立正确的国家观和法治观方面的缺陷和不足。

  

   人大释法有效扭转香港司法对基本法的偏颇理解

  

   田飞龙:在你提问中提及的案件中,香港法院都保持着其专业素养和法律的权威性,这也是香港的核心价值和其保持繁荣稳定的基础性因素。但同时如果没有人大释法和决定相应的监督和指引,我个人很怀疑香港司法是否能够全面准确地理解“一国两制”和基本法,并且做出一个导向正确的判决。在这方面确实存在着香港司法被适当规训和融入国家法律体系的问题。尤其是涉及到立法会议员违法宣誓的问题,该如何解释基本法第104条中的宣誓条款,怎样才能构成一个合法、合格的宣誓,使得公职人员既效忠特区又效忠基本法,而香港的宣誓及声明条例及条款如何具体符合基本法等涉及法律解释的问题,也涉及到政治忠诚、一国的主权安全及发展利益的问题。

  

   处理这些问题上,香港法院自身的理解和把握可能有偏颇和不准确,这对于香港的宪制秩序,以及“一国两制”的全面准确实施影响重大。基于种种评估,出现了2016年11月初人大的第五次释法,这种释法有效地扭转了香港“反对派”和法律界对于基本法的偏颇理解,实际上也推动了香港地方司法融入国家法治大局、融入全面依法治国的完整体系的实质性制度进程。

  

   香港司法应在两制之间重新勘定新的平衡点

  

   田飞龙:香港司法环境应该在国际性和国家性之间重新寻找一种真正契合“一国两制”的法律和制度的平衡。香港法律界所塑造的,我称之为“普通法自由主义的基本法法理学”,正在与白皮书所代表的“国家实证主义的基本法法理学”进行越来越密切的交融和沟通,包括在“一地两检”问题上的争议,以及随着争议所凝聚成的交叉共识正在成为“一国两制”新的法理学基础。这种冲突和融合是两制发展到一定阶段必然会出现的,香港司法也不能独善其身。当然香港司法有它本身的坚强个性,香港法律界也有作为香港社会精英和代言人的责任承担和角色带入,所以对于来自国家权威和国家法体系的整合和规训,他们不容易在心理上简单接受,而是会从法理、技术甚至是政治的层面进行反复博弈,重新勘定一个双方之间新的平衡的点。

  

比如一地两检问题,两制之间重新勘定权力边界的意识和实际博弈表现得非常突出,当然这也是香港司法再造或者是香港新宪制秩序的生成,(点击此处阅读下一页)

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