李亮 高利红:论我国重点生态功能区生态补偿与精准扶贫的法律对接

选择字号:   本文共阅读 304 次 更新时间:2018-02-23 21:38:03

进入专题: 重点生态功能区   生态补偿   权利本位   精准扶贫  

李亮   高利红  

   【摘要】 目前我国命令控制型生态补偿模式导致重点生态功能区内农民破坏生态环境的行为屡见不鲜。生态补偿与益贫式发展模式具有耦合性,因此我国重点生态功能区生态补偿法律机制设计应当遵循益贫原则,构建以权利为本位的生态扶贫法律机制。我国可以借鉴域外生态补偿与减贫相结合的先进经验,通过建立林地适度规模化经营激励机制、健全保育地役权制度以及大力发展生态旅游扶贫,探索适合我国国情的重点生态功能区生态补偿式扶贫的法律机制。

   【中文关键词】 重点生态功能区;生态补偿;权利本位;精准扶贫

  

   我国重点生态功能区大多地处贫困地区,具有一般性贫困和生态性贫困叠加的特征。生态保护已经成为制约重点生态功能区脱贫的重要因素,大多数贫困地区在国家主体功能区规划中的生态功能定位制约了大规模的区域经济开发,甚至出现一些重要生态功能区群众也成为“生态贫民”的尴尬局面{1}。贫困与环境退化之间的相互关系经常被称为“贫困陷阱”,即贫困导致了环境退化,而环境退化又加剧了贫困。“贫困陷阱”使欠发达地区陷入了因生计困难、积蓄极少的恶性循环。因此,重点生态功能区生态补偿法律机制的设计要充分考虑农村社区的生计保障,自然资源利用要更注重统筹兼顾,减少外部性与保障居民生计、提供有效生态公共产品要结合起来作为生产规划的考虑前提。2016年5月出台的《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》提出了结合生态保护补偿推进精准脱贫的生态扶贫思路,在生存条件差、生态系统重要、需要保护修复的地区,结合生态环境保护和治理,探索生态脱贫新路子。如何创新生态补偿法律制度,在增加重点生态功能区农民收入的同时又能达到生态环境保护的目的,日益成为理论界与实务界关注的焦点。尽管国家出台了一系列关于重点生态功能区生态补偿式扶贫的政策,但当前我国法学界对重点生态功能区精准扶贫与生态补偿结合的研究尚未形成一套完整的理论体系,关于重点生态功能区生态补偿式扶贫的研究成果屈指可数。对此,本文围绕生态补偿式扶贫的法学机理,,探求我国重点生态功能区通过生态补偿脱贫的法律进路,以破解重点生态功能区的“贫困陷阱”。

  

一、“贫困陷阱”:我国重点生态功能区传统生态补偿模式面临的困境

  

   (一)行政命令型生态补偿模式导致贫困加剧

   2016年5月国家发改委等9部委联合发布的《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》提出,依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护,确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。2017年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》进一步提出,要牢固树立底线意识,将生态保护红线作为编制空间规划的基础,强化用途管制,严禁任意改变用途,杜绝不合理开发建设活动对生态保护红线的破坏。我国重点生态功能区大多地处贫困地区,具有一般性贫困和生态性贫困叠加的特征。重点生态功能区被规划入“限制开发区”,对土地等自然资源的用途管制极大限制了在地社区居民原有的自由生活方式和经济开发行为,在法律上剥夺了其对土地等自然资源使用权与发展权。在我国重点生态功能区生态补偿政策的设计和实施过程中,基本没有相关利益者实质性参与的机制和途径,而更多地体现了政府的意志。现有的生态补偿政策大多是自上而下的,命令控制型手段的刚性可能导致相反的分配结果,利用市场解决生态补偿中的供求关系,实现利益平衡,尊重市场主体的权利和自由,真实反映交换双方的平等关系等优势不能发挥,同时也使得公民以理性有序的方式参加生态环境管理和决策的权利丧失{2}。例如,作为重点生态功能区生态补偿的一种重要方式,我国生态旅游扶贫项目尚处于政府主导阶段。政府作为旅游开发管理过程中最大的主体,势必影响到其他主体的市场化、可持续化发展,对社区实现真正意义上的“造血式”扶贫有一定程度的阻碍。国家运用强制性的命令—控制手段建立国家公园,对周边社区居民提出较高的生态保护要求,却没有相应地对周边社区居民造成的利益损失给予补偿。在国家公园开展旅游之后,旅游开发方无偿占有社区群众的生态保护成果,获取高额旅游收益。与之形成鲜明对比的是,重点生态功能区的社区居民为了生态保护付出巨大成本后仍然处于贫困落后的境地。另外,政府对重点生态功能区的生态补偿不愿意采用市场为导向的工具,生态补偿项目往往基于政治意愿和补贴。重点生态功能区现有的生态补偿政策未考虑物价上涨因素,补偿标准偏低,不足以补偿农民生态保护的机会成本和直接成本。调研发现,地处海南中部山区的琼中县是少数民族贫困县,具有强大的生态系统服务功能,全县大部分面积被划分为重点生态功能区。基于琼中县具有海南中部生态功能区核心位置和贫困县的双重性质,海南省政府每年给该县生态环境保护补偿资金标准过低,远不能弥补生态保护地区因资源控制、限制开发利用而带来的经济损失。

   (二)林权流转障碍导致林农增收困难

   林权流转可以实现林权的经济价值,促进农民的生产性收入和财产性收入大幅度增加,从而拓宽农民增收渠道。根据现行相关立法,家庭承包的林地经营权只能在集体经济组织成员之间流转,其他社会主体只能依法取得“四荒”林地的承包经营权,从而导致我国重点生态功能区林地流转的封闭性。因此,相当数量的林地流转是集体组织内部村民之间的流转。这种外来人不能进、本地人不能出的流转存在明显的经营主体身份限制和区域的封闭性。政策制定者普遍认为散户林农缺乏规模经营的能力和资本。这种偏见忽略了林农在林业经营中的主体地位,因而在制定政策时缺乏对林农、专业大户、家庭林场等作为森林经营主体时的倾斜与支持。这些限制使一些有资金、有技术的经济组织和个人难以受让林地进而从事生产经营。林权流转不顺畅,林地的规模化和集约化经营就难以形成,林地资源浪费就难以避免。政府在林权流转上的限制较多,扶持和激励较少,这不利于调动社会各方参与林权流转的积极性。此外,林业本身的比较效益低,使林农在长期的林业经营中没有获得相应的利益,导致营林积极性不高。

   (三)贫困人口无话语权造成生态破坏行为频发

   环境与资源共同治理倡导社会不同利益相关者、环境保护团体以及社会公众在民主参与、民主协商的基础上达成环境与资源开发、利用和保护的相对的社会共识,并通过采取合理的政策与法律解决方案以及共同的社会集体行动,达到环境与资源开发、利用和保护的社会目标。当重点生态功能区贫困人口比例非常高,或他们的行为已经给当地生态系统造成重大影响时,如果他们无法参与到生态补偿项目中,则可能采用非可持续发展的土地利用实践,从而破坏整个生态补偿项目的环境保育效果。政府与社区地位的不平等造成重点生态功能区管理过程中冲突矛盾频频发生,这严重影响了社区居民参与生态补偿的积极性,从而也加大了生态扶贫的难度。当前我国重点生态功能区生态补偿缺乏协商机制,重点生态功能区规划范围、补偿方式、补贴数额、补偿标准都是国家直接制定下发而未征询当地农村社区以及农民的意见。例如,在生态旅游扶贫开发过程中,政府与企业都处于强势地位,当地居民处于弱势地位,造成了政府、企业与居民难以平等对话。贫困地区农民的权利受到种种限制,没有机会参与制定生态旅游扶贫的“游戏规则”。在重点生态功能区生态补偿过程中,生态产品确权、定价问题涉及多方利益博弈。丰富的自然资源为重点生态功能区周边社区提供了赖以生存的物质基础,由于信息闭塞、交通不便、受教育程度偏低等原因,林缘社区已形成了典型的“靠山吃山”森林依赖型生计体系,砍伐林木、采集林副产品、挖药采集野菜等是经济收入的主要来源。很多贫困社区依靠森林维持生计,命令控制型手段对森林资源使用的强行约束可能使这些社区的经济陷入困境并引发社会冲突。随着保护区林产品及非木材林下产品的不断枯竭,社区村民的生活日益贫困,砍伐林木、非法垦荒、蚕食保护区土地现象时有发生{3}。

  

二、理论回应:重点生态功能区生态补偿与益贫式发展模式的耦合

  

   自然资源开发利用促进经济增长,一般认为,这种增长能在空间上扩散并惠及社会最贫困的阶层,从而促进社会发展。首先,自然资源开发利用是众多地区人民生存的基本手段,或者直接通过自然资源开发利用获得生存资料,或者在这种开发利用活动中解决就业问题。其次,自然资源开发利用促进经济增长,有利于社会发展。再次,它还能将自然资源转化成资本,并可以用来为其他经济部门的发展提供投资{4}。与现有的经济权利不同,环境资源权利的主张既不是建立在这种施舍的概念上——其被动接受者失去权利,也不是指一种在实际操作中使人们陷入持续贫穷状态的经济秩序的劳动权利。为了摆脱资本主义制度下的各种依赖模式和环境退化问题,个人和社群要求拥有土地和环境资源,以便在维持生计、尊重当地环境、独立自主与自力更生等原则的基础上,创造另一种经济结构并劳作于其中{5}。如果一个社会里大多数人都处于权利贫困之中,极少数人把持着社会大多数权利资源,这些少数人就会运用这种资源去获取那些本应属于其他人的财富,而大多数人则会因为权利的缺失而丧失获得财富的机会。对此,环境立法需要确定一系列的正义原则,在环境利益差异的社会结构中作出理性选择,达成公平正义的分配契约,确定环境利益最低共识的公共理性,在各环境利益冲突的主体之间达到一个恰当的平衡。从社会公正公平的角度来说,重点生态功能区农民的生存权和发展权是不能忽视和剥夺的,牺牲发展而保护的生态环境必须有合理的补偿。因此,实现生态补偿与贫困治理的有机耦合是实现重点生态功能区精准扶贫的高效化和长效化的重要保障。随着我国重点生态功能区扶贫工作的进一步开展,相关政府部门逐渐认识到单一包办式的扶贫模式存在诸多弊端,开始由“输血型模式”转向“造血型模式”。构建“益贫式”生态补偿法律机制体现了生态扶贫向“造血型模式”的转变。“益贫式”生态补偿机制鼓励贫困人口参与生态补偿项目,并拥有根据自身的贡献而获取生态补偿收益的权利。重点生态功能区的生态补偿政策应该促进经济增长的速度及其形式,提高贫困人口作为行为人和受益人参与增长的程度,这对长期增长和可持续的减贫至关重要。

可持续发展理论认为,传统经济发展必须跳出“贫穷—人口增长—环境退化—资源耗竭—贫穷”的恶性循环,为此,必须重视资本、人力资本和环境资本,因为其中任何一种形式的资本退化都会危及未来的经济增长。生态补偿机制作为一种有效的生态资源管理模式,既可以推进生态资源有偿使用的市场化运作,也有利于确立生态资源的价值观念,从而扫除人们在盲目追求经济利益时对生态环境造成破坏。重点生态功能区的生态补偿和经济发展并不冲突,只要制定科学合理的生态补偿制度就能使生态利益相关者获益,通过生态补偿改善自然生态环境,为经济发展提供丰富的物质资源,进而能够为经济发展提供持续稳定的推动力,促进生态和经济可持续发展。生态补偿式扶贫通过资金补偿等方式对保护生态资源、维持生物多样性作出贡献或减少损害生态环境的农户进行补偿,弥补他们在生态保护中的损失,保障环境质量的同时促进经济增长{6}。在政府生态补偿支付能力有限的背景下,如何通过市场化、社会化的手段增强生态治理能力,有效调和社会利益最大化和实质正义之间存在的紧张关系,以实现帕累托最优?这就与认定生态系统服务受益者和由谁来支付、如何支付生态服务问题密切相关。在生态补偿中,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中古法学网

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