赵谦 黄丽云: 领导干部人情泛滥的监察困境与规范补正

选择字号:   本文共阅读 521 次 更新时间:2018-02-11 22:51:22

进入专题: 领导干部   人情泛滥   人情识别   敛财监督   选拔任用  

赵谦   黄丽云  

  

   摘要:  领导干部人情泛滥易诱发各种违纪违法行为,该类腐败源头监察命题堪称完善反腐倡廉体制机制的关键环节之一。既有规范设定下的正常人情识别标准较为模糊、非正常人情识别标准不够周延,进而促生了隐身敛财方式逃避规制、山头主义盛行阻碍查处的现实监察困境。唯有明晰正常人情识别规范以划定人情边界、确立多元化敛财监督规范以充实防范手段、健全干部选拔任用规范以瓦解山头主义,方能为破解领导干部人情泛滥的监察困境,提供更具针对性地规范指引。

   关键词:  领导干部;人情泛滥;人情识别;敛财监督;选拔任用

  

   领导干部人情泛滥是指领导干部与其组织成员或体制外人员,在日常人情往来中的礼品、礼金数额普遍超出正常范围,违反相关规范设定的情形。领导干部作为群体组织中“向他人施加影响、带领成员实现群体性目标”[1]的个体,若出现人情泛滥,则易诱发各种违纪违法行为。“交通银行宋峰违反组织纪律、廉洁纪律违规收受礼金礼品”[2]、“甘肃原常务副省长虞海燕培植私人势力,腐蚀纪检干部”[3]、“财政部条法司综合处原处长王进杰违反政治纪律与他人订立攻守同盟,对抗组织审查”[4],这些案例事例的发生皆与领导干部人情泛滥存在直接渊源关系。《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》第36条强调要健全反腐倡廉相关法规制度体系与监督机制[5],其中腐败源头监察命题即是完善相关体制机制的关键环节之一。则不妨以防范领导干部人情泛滥为切入点,来探寻实现有效监察的可行途径。学界相关研究主要围绕领导干部人情泛滥的原因[6]、特征[7]、现状[8]、责任追究[9]及相关制度建构[10]等问题展开,较少基于相关规范设定,针对人情泛滥的监察困境,展开系统的规范分析。唯有明晰正常人情识别规范以划定人情边界、确立多元化敛财监督规范以充实防范手段、健全干部选拔任用规范以瓦解山头主义,方能更具针对性地实现对领导干部人情泛滥的依法有效监察。

  

   一、领导干部人情往来标准规范设定难于操作

   正常人情与非正常人情的区分标准相对模糊,导致了人情往来标准难于操作,使得领导干部往来人情的性质难以准确甑别。相关规范设定将领导干部往来人情主要界分为可存在的正常人情和禁止型的非正常人情。“法律的有效性不仅取决于对某些形式性的立法程序的遵守,而且还要取决于对某些管辖权规则的服从”[11],遵守、服从规范性文件应当建立在清晰明确的规范设定基础上,若所涉人情往来标准规范设定较为模糊、不够周延,必然会影响该类规范的有效实施适用。

   (一)正常人情识别标准较为模糊

   正常人情即指建立于当事人各方纯粹感情的基础上,不附带条件,与非正当利益无任何联系的人情礼。“正常的人际交往,客观上也起到了扩大交流、沟通信息,增进感情、互帮互助,改善环境、繁荣文化,拉动消费、促进发展的作用。”[12]但伴随市场经济的深入发展,承继礼尚往来传统习俗的同时,“金钱至上”的观点也大行其道。一旦两者融合异化,则促生领导干部人情泛滥而诱发腐败行为。

   一方面,婚丧嫁娶之特殊人情礼识别标准过于原则化。相关规范性文件就婚丧嫁娶之特殊人情礼设定了相应的识别标准,但多为原则性概括规定、具体指引不够明确。例如,《民政部关于严禁县(处)级以上领导干部在婚丧嫁娶等事务中大操大办的通知》第1条规定:“积极倡导喜事新办,丧事简办,坚决杜绝大操大办和借机敛财”。又如,《中共广东省纪委、广东省监察厅加强对党员领导干部操办婚丧喜庆事宜监督的暂行规定》第2条第4款规定:杜绝“大操大办”。再如,《中共晋城市委办公厅、晋城市人民政府办公厅关于公车私用和领导干部婚丧事宜从简的规定》第6条规定:“反对铺张浪费的原则,移风易俗,不大操大办”。上述规定中所涉婚丧嫁娶之“大操大办”、“事宜从简”、“铺张浪费”的标准并未予以明确量化,至于假托该类特殊人情礼名义行非正常人情之实,则更是无清晰评判要件可循。最终使得该类规范设定在实施过程中,要么流于形式,要么因其模糊性、不可测性而难以适从,束缚了应有的正常人情往来。

   另一方面,普通人情礼识别标准不够清晰。相关规范性文件并未绝对禁止领导干部的正常人情往来,并就所涉日常交往中的普通人情礼设定了相应的识别标准,但不够清晰、执行难度较大。例如,《国务院关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》第5条即直接承认并允许正常人情礼的存在。又如,《北京市卫生和计划生育委员会贯彻落实中央和市委市政府关于改进工作作风密切联系群众有关要求的规定》第16条仅规定不得收受可能影响公务的礼品、礼金、有价证券、支付凭证和商业预付卡,但未禁止“不影响公务”的人情礼,也未就“影响公务”的具体标准予以规定。再如,《中国共产党纪律处分条例》第83-85条虽就正常人情予以了限定,但“严重影响公正”、“在社会上造成不良影响”、“明显超出正常礼尚往来的礼品、礼金、消费卡”之非清晰规定,往往使得该类限定同样流于形式而难以执行。

   (二)非正常人情识别标准不够周延

   相关规范设定所禁止的非正常人情往往为当事人通过各种伪装措施来予以规避。“法律秩序乃是对人们活动的一种限制以使每个人都处于其被指定的位置之中并维护社会秩序之现状。”[13]完备的规范设定方能达致相应行为的规制目标。然而相关规范设定所列举的非正常人情规避措施,在规制内容上未能厘清财产性利益与服务性利益,在设定方式上也未能将列举式规定与概括式规定结合使用。

   一方面,就规制内容而言。相关禁止性规定中大多指向常见的财产性利益,较少涉及服务性利益。例如,《中国共产党纪律处分条例》第83条、《中共中央办公厅国务院办公厅关于严禁党政机关及其工作人员在公务活动中接受和赠送礼金、有价证券的通知》第2条、《国家行政机关及其工作人员在国内公务活动中不得赠送和接受礼品的规定》第3条之规定皆就礼金、礼品、消费卡等财产性利益予以了规定,但未涉及娱乐健身等服务性利益,从而遗留了一定的查处漏洞。

   另一方面,就设定方式而言。相关禁止性规定要么在所列举的禁止情形后缺乏兜底式概括性规定,要么仅有概括性规定而未列举具体禁止情形。例如,《国家发展改革委办公厅关于印发<商业银行收费行为执法指南>的通知》第6条虽就“任何影响公正执法的娱乐活动安排”予以了概括性禁止,但所涉“娱乐活动安排”的具体情形则指向不够明确。又如,《呼和浩特市人民政府法制办公室关于端午节期间加强廉洁自律工作的通知》第2条虽就“礼品、礼金、有价证券、支付凭证、商业预付卡、电子红包等”财产性利益予以了具体列举,但所涉“等”的指向范围则未能予以兜底式概括。

  

   二、隐身敛财方式逃避规制之监察困境

   隐身敛财方式以绕开相关规范设定为目标,旨在规避相应监督检查。针对前述各类人情往来标准规范设定,不少领导干部与送礼者往往阳奉阴违,主要通过假托风俗习惯形式、网络送礼形式以及挂靠他人形式等隐蔽方式来实现敛财。“法律必须服从进步所提出的正当要求。”[14]相关规范设定面对非正当的异化规制事实,同样需完成相应的规范补正以回复其应有的规制取向。

   (一)假托风俗习惯形式

   该类形式即指送礼者依托节假日或婚丧嫁娶等风俗习惯形式送礼而与正常人情礼相混淆。“法律必须与习俗和风尚保持一致,否则法律便丧失了生命力,在现实中不可能得到很好的实施。”[15]若相关规范不能完成对习俗、风尚行为准则的清晰设定,则难以实现对趋向异化之习俗、风尚行为的有效规制。“江西省彭泽县一民政干部巧借节日收红包”[16]即是该类行为趋向异化的典型。传统风俗习惯下的正常人情往来应予认可,但若假托之而为敛财手段则需厘清并禁止。人情礼成风貌似民风异化,实则党风、政风扭曲的结果。唯有正确引导并科学规制该类命题,方能在正常承续传统风俗习惯的同时,在源头上遏制人情礼异化所滋生的腐败。

   规制该类隐身敛财方式的既有规范设定更多地指向公款违规使用问题,较少关注私款送礼问题。在一定程度上为该类隐身敛财方式提供了规避监察的模糊制度空间。例如,《关于做好2017年元旦春节期间有关工作的通知》第7条、《国家民委办公厅关于进一步规范展会、节庆、论坛、研讨会活动管理的通知》第6条、《国家知识产权局党组关于“五一”、“端午”期间廉洁过节的通知》第2条、《最高人民法院关于中秋国庆期间集中开展节日纠风工作的通知》第3条、《检察机关领导干部廉洁从检若干规定(试行)》第10条皆就公款安排活动、公款用车等事项予以了禁止性规定。而私款违规送礼问题则在相关规范设定中未能予以清晰规制,更多地是由相应监察部门在各类案件查处过程中具体解决,所涉行为指引的随机裁量空间较大而系统规范性明显不足。

   (二)网络送礼形式

   该类形式即指通过互联网软件或者电商购物,完成资金等财产性利益的人情礼赠予。近年来,中央纪委监察部在反腐制度完善建设的过程中,已开始关注该类“新情况新问题”[17]。“通过网购、扫二维码找到网店兑换礼金”[18]与“山西省政协办公厅机关党委副主任科员邢艳军在其组建的公务员培训群中索要红包”[19]即为典型的网络送礼。依托该类二维码、电子礼品券、电子红包等新兴形式的送礼行为,实则无异于现金、红包等传统非正常人情礼,其区别无非让所涉贪腐行为由明转暗、由“线下”转向“线上”、更具隐蔽性。

   规制该类隐身敛财方式的既有规范设定对相关行为有所涉及,但尚未形成全面、科学的监察体系。例如,《国家行政机关及其工作人员在国内公务活动中不得赠送和接受礼品的规定》第4条所认定的礼品包括:“礼物、礼金、礼券以及以象征性低价收款的物品”,但是二维码、电子礼品券等网络礼品形式则没有明确纳入规制范围。又如,《单用途商业预付卡管理办法(试行)》第2条虽然列明了相应的卡券范围,但未涵盖电子礼品卡。所涉关联性规定虽就该类行为有所规制,但在实际操作过程中则存在不少技术障碍。例如,《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》第18条虽要求“从业机构保存用户资料和交易记录”以便于公安机关和司法机关查处洗钱等金融犯罪行为,从而在一定程度上遏制网络送礼行为。但在实际监察过程中往往因交易信息庞杂,存在如同“北京纪委检查公款使用 查电商数据10万条”[20]之类的信息筛查难题。

   (三)挂靠他人名义形式

   该类形式即指在登记机关登记的动产、不动产以及其他财产性利益显示为他人所有,而实际持有人则作为受益人来规避监察。《中华人民共和国公务员法》第53条第14款就“公务员从事或参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务”予以了禁止性规定,《行政机关公务员处分条例》第27条也明确了相应的处分规范。现实中则存在领导干部绕开该禁止规定而挂靠他人名义以隐藏所涉非正常人情,“甘肃省酒泉市政协原主席杨林受贿案中将受贿得来的商铺和住宅全部以他人名义登记”[21]堪称该类形式的典型。

规制该类隐身敛财方式的既有规范设定就挂靠他人名义形式有所涉及但具体指向不够明确,且疏于对挂靠非亲属之其他人名义的规制。例如,《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》第5条、《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》第6条、《安徽省预防职务犯罪工作条例》第14条皆规定:“不得纵容、默许配偶、子女等亲属和其他特定关系人利用本人职权或者职务上的影响谋取利益”。又如,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 领导干部   人情泛滥   人情识别   敛财监督   选拔任用  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/108362.html

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网