贺雪峰:论村级治理中的复杂制度

选择字号:   本文共阅读 503 次 更新时间:2018-01-21 21:11:22

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贺雪峰 (进入专栏)  

   到浙江 L 县调研,正好遇到村两委换届,我们发现当前村一级选举还是比较复杂的。具体来讲,L 县村两委换届,其实不止是村支委和村委会换届,而是四套班子换届,即村党支部、村委会、村股份经济合作社和村务监督委员会。四套班子换届都有激烈竞选。此外,因为强调民主决策和民主监督,重大村务必须由村民代表签字同意,2017年 L 县村民代表竞选也十分激烈。我们调研的 M街道共有 18 个村居,其中多数村居是由几个村合并而来,合并后,村两委换届只可能在合并后的行政村一级进行,却因为合并前的村仍然具有独立的财权,而由行政村选举产生出来的村干部分别负责合并前村庄的事务,即由行政村支委兼合并前村庄的支书,由行政村村委兼合并前村庄的村主任,由行政村股份合作社社委兼合并前村庄董事长,由行政村村务监督委员会委员兼合并前村庄监委会主任,由行政村村民代表组成合并前村庄村民代表会议。因为合并后组织与财权的不统一,造成了更多制度安排上的麻烦,本文不展开讨论,本文仅讨论行政村一级的复杂制度。

  

当前村级治理中的复杂制度

  

   分田到户以后不久,人民公社解体,国家设立乡镇政权作为农村基层政权,乡镇以下设行政村,行政村以下设村民组,乡—村—组的设置对应人民公社的公社—生产大队—生产队的设置。

   1987 年试行《村委会组织法》,规定通过选举产生村委会,实行村民自治。1998 年正式颁布《村委会组织法》进一步细化和强化了试行法中“四个民主”和“三个自我”的村民自治。依党章和《村委会组织法》的规定,村一级建立党支部,党支部与村委会之间的关系是领导与被领导关系。

   因为强调村民自治,乡镇政府与村委会之间的关系就只能是指导与被指导关系,而不能是领导与被领导关系。

   《村委会组织法》正式颁行的 1998 年,吉林梨树县发明的海选极大地提高了村委会选举的竞争性。“海选”就是不设候选人,由具有选举资格的村民在空白票上填写自己中意的村委会人选,过半直接当选,不过半则得票前两名作为候选人进行差额选举。得票前两名的村委会主任候选人一定是在村庄具有相当影响力的精英,这两个精英进行差额选举就一定会十分激烈。由得票最多的两个人差额竞选村委会主任的不预设推荐候选人的过程叫做“海推”,“海推海选”成为正式颁行《村委会组织法》以后全国绝大多数农村进行村委会选举的规范。“海推海选”最大程度上防止了乡镇政府在指导村委会过程中的过度干预,尤其防止了乡镇政府通过控制候选人提名来操纵村委会选举。

   一般来讲,在熟人社会中,通过选举产生村委会,实行村民自治,村民选举自己当家人,村委会干部就应当为村民服务,就不会胡作非为,谋取不正当利益。略微遗憾的是,1990 年代正是全国推行村民自治的时期,农民负担却不断加重,干群关系越愈发紧张,村民选举出来的村干部似乎都只愿当国家在农村的代理人,而当不好或不愿当农民的当家人。不仅如此,村民选举出来的村干部很快就与乡镇结成了利益共同体,村干部借完成上级布置任务来捞取好处,甚至因此引发激烈的干群冲突 。

   在 1990 年代,一方面村一级民主选举不断地深入推进,另一方面民主决策、民主管理和民主监督也被强调,中纪委牵头,中央各部委在全国农村推动村务公开,村一级设立村民理财小组,以监督约束村民选举出来的村干部。

   进入新世纪以后,国家取消了农业税,不仅不再向农民收取税费,而且开始以城带乡,以工补农,大幅度向农村进行转移支付。不再向农民收取税费极大地缓解了干群关系,但国家向农村输入资源的过程却并非一帆风顺,最为典型的就是村干部优亲厚友,在分配国家输入资源过程中不透明、不公正,引发村民不满。此外,虽然村干部是村民选举产生出来的,当村庄出现征地拆迁等等巨大利益时,村干部却可能从中谋取好处。在1990 年代设立村民理财小组和进行村务公开的基础上,新世纪村级组织制度在组织机构和决策监管程序上进一步完善,其中标志性的事件有二:一是 2007 年前后,浙江武义县后陈村设立独立于村支委、村委会以外的第三委———村务监督委员会,并很快被有关部门推广,成为村级组织的标配 ② 。村务监督委员会一般由村民代表会议推选产生,一个监委会主任,两个监委会委员。村监委有权参与村两委重大事务的决策,所有村级财务支出必须有村监委会主任的签字才能报销。第二个标志性事件是河南邓州市 2005 年发明的“四议两公开”决策法,即所有重大村务决策都必须经过党支部会提议、村两委会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议,同时决议公开、实施结果公开。邓州“四议两公开”写入 2010 年中央一号文件,从而在全国推广,内容大同小异,名称各有不同,浙江 L 县叫做“五议决策法”,上海叫做“四议决策法”等等。

   沿海发达地区村社集体土地非农使用产生了大量集体收益,如何分配集体收益成为村级治理的重要内容。集体收益分配一般要按集体成员资格,集体成员显然又是要按其享有的土地权利来确定。当前中国农村土地集体所有制仍然按1962 年通过的人民公社 60 条确定“三级所有、队为基础”来安排,撤销政社合一的人民公社设立乡镇人民政府以后,人民公社的经济职能由经济合作社来替代,生产队同时又是经济合作社,生产大队是联社,乡镇一级是总社。在集体收益不多,如何分配集体利益矛盾不大的绝大多数农村,经济合作社和经济合作联社的职能都是由村委会代行的,而在沿海发达地区,随着土地非农使用收益的增加,如何分配土地利益的矛盾变得越来越明显,界定集体经济组织成员范围的经济合作社和联社凸显出来,珠三角地区率先在 2005 年前后进行了经济合作社的改革,将经济合作社改为股份合作社,并进行了股权量化固化,其中佛山市南海区率先在 2010 年开始推行政经分离的试验 ,将村委会与村股份合作社分开,由股民代表选举产生股份合作社理事会,理事会再推选产生理事长。从而在村支委、村委会、村监委以外产生了第四委,即股份合作社的理事会。

   浙江农村集体经济收入比较少,在 1990 年代,因为村委会竞选十分激烈,大量富人通过选举进入村委会,村委会对村支部的领导产生了冲击。为了强化村支部的领导,浙江省规定村财务由村支书一支笔签名,其中理由是村支部兼任经济合作联社社长。后来浙江进行了经济合作社改革,推动政经分离,设立了相对独立的股份合作社董事会,由村民代表同时也是股民代表选举产生董事会成员,再推选董事长,一般由村支书兼任董事长。这就是 L 县 2017 年村两委换届变成四委同时换届的原因。

   自 2013 年以来,针对村干部普遍出现的用权不规范的问题,由县纪委牵头,L 县出台了“村级权力清单 36 条”,对村级权力的运用程序进行了规范。几乎所有村庄重大事项和村干部的权力使用,“36”条都做了简明清晰地规范。“36 条”的目标是让村级权力关在笼子里,用在阳光下,防止村干部以权谋私。这样一来,当前村级治理中形成了十分复杂的制度安排,从组织上讲,存在四委,从权力使用程序上讲,不仅有村务公开、财务监督,而且要“四议两公开”,要按“村级权力清单 36 条”规范用权。

  

复杂制度的本质


   产生复杂制度的原因是为了纠正制度实践中出现的问题。1987 年试行《村委会组织法》,进行村委会选举,实行村民自治,学界和政策部门都相信,真正的选举就可以选出村民的当家人,最大限度地搞好村级治理。实践很快就证明,仅仅靠民主选举不能达到善治,而必须有民主决策、民主管理和民主监督的并行。一方面,村民自治制度的实行使村干部越来越依靠选举产生,另一方面,为了防止村干部寻租,开始建立越来越复杂的相互制衡相互约束的制度,从而形成了诸如浙江 L 县村级换届要选四套班子和村民代表,并实行村级“五议决策法”和“村级权力清单 36 条”规范的实践。

   某种意义上,各种复杂制度是为了应对实践中存在的问题而产生出来的,一是从具体实践中产生出各种复杂制度,这种复杂制度就可能变成制度文本被学习、推广,被吸收进入中央文件在远远超过产生复杂制度具体实践语境的实践中执行。问题在于,一旦脱离了产生复杂制度的具体实践,复杂制度就可能无法落地生根,从而变成“墙上制度”。复杂制度要落地生根,就必须要有激活制度运转的力量,其中最为重要和根本的是利益。正是村庄有人援引“墙上制度”条款来表达自己的利益诉求,墙上制度才会被激活,才会成为影响村庄治理的力量。

   复杂制度往往是为了限制依选举而产生的村干部的寻租行为,因为制度的学习与推广,复杂制度被运用到其“制度土壤”之外,甚至成为普遍共识,被中央文件所吸纳,被挂在全国村委会办公室的墙上。这样的用于限制村干部寻租行为的复杂制度,最重要的就是向更多利益相关者开放制度,从而让制度相关者可以通过制度来表达诉求,来参与决策,来分享信息,最终是分享利益。

   在利益推动方面,村庄各方利益主体都可能通过复杂制度来表达利益诉求,来争取最大化的利益。复杂制度本质上是一种相互制衡的制度,这种制衡往往通过组织分化和规范程序两个方面进行。村庄各个利益主体通过介入到组织和程序两个方面来寻求利益最大化。因为复杂制度提供了足够的参与渠道,各利益主体在利益推动下来充分利用制度空隙来追求利益最大化,结果就是复杂制度在防止寻租方面效果十分明显,在形成决策、执行决策方面却可能因为相互掣肘而效率低下,甚至可能造成村庄内各方利益主体的无序斗争。

   浙江 L 县 2017 年村级换届就出现了在村四委换届中的激烈争夺。不仅村委会选举竞争白热化,而且村支部选举也竞争激烈。L 县村务监督委员会和村股份合作社董事会是由村民代表(同时也是股民代表)选举产生的,结果不仅村务监督委员会和股份合作社董事会竞选十分激烈,而且村民代表的选举也十分激烈。村民代表选举之所以激烈有两个原因:一是村民代表由会议选举产生村监委和董事会;二是“五议决策法”和“村级权力清单 36 条”要求所有重大村务决策都必须要召开村民代表讨论,并获得 2/3 村民代表的表决通过。L 县县域经济比较发达,我们调研的 M街道是全县重点开发区域,仅 2017 年就有 47 项县级以上重点工程要落地。发达的县域经济和众多重点工程落地,使得 M 街道成为了典型的利益密集地区,村庄各个利益主体都希望借此来获取利益。结果就是,几乎所有村民都高度组织起来,分成不同派别争夺权利,争取利益。借助复杂制度,村庄各方利益主体使尽各种解数行动起来。

   应该说,全国村庄一级,浙江落实《村委会组织法》和农村民主选举制度是最原本的、最少控制的。结果就是几乎整个浙江省的村委会选举都十分激烈,在激烈的村委会选举中,村民自然而然分成两派,相互竞争。选举中,一派在村委会选举中获胜,另一派就可能通过村支委的胜选来形成村庄权力使用的均势。如果村庄中的一派同时在村委会和村支部选举中获胜,另外一派唯有控制村监委来形成对掌权一派的制约。如果一派同时掌控村支委、村委会和村务监督委员会,落败一派还可能通过掌控村股份合作社董事会来形成对胜选一派的制约。不过出现这种情况的可能性不是很大,因为村监委和董事会都是由村民代表会议选举产生的,占优势一派不大可能选出另外一派人掌控董事会。

不同派系分别掌控四套班子并形成均势,可能会造成严重的无法决策的困境,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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