陈潭:社会转型、政策转轨与制度化政治

选择字号:   本文共阅读 4626 次 更新时间:2006-08-22 00:21:28

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  摘 要:不同的社会型态对应不同的政策范式,社会转型过程中所出现的政策困顿需要公共政策的创新回应。“回应型+维护型”二元治理结构背景下的政策转轨是一个复杂的创新系统工程,要实现不协调成本最小化、改革福利最大化,就必须寻求“平行推进”和“循序渐进”相结合的创新路径。从政治层面上来说,中国的政策转轨实践必须突破“政治制度化不足”和“制度化政治僵化”两大顽疾。

  关键词:社会转型 政策转轨 政治制度化 制度化政治

  

  一 社会型态与公共政策范式

  

  在社会的发展过程中,我们可以按照社会的秩序状况简单地把社会型态划分为常态社会和非常态社会。一般来说,常态社会表征为制度规范、社会理性、政局稳定、生活有序,非常态社会表征为制度混沌、社会病态、问题丛生、生活无序。为此,为了巩固公共权力机构的权威地位和建构良性的社会秩序,不同型态的社会类型要求不同的“宏观性”公共物品。比如,针对常态型社会所对应的相对正态的公共事务就必然需要维护型公共政策,也必然要求常规性的、程序化的公共管理;与此相反,针对非常态型社会所对应的相对病态的公共事务就必然需要回应型公共政策,也必然要求非程序化的公共管理或危机管理(见表1)。当然,这种“两分法”不是截然对立的,比如常态社会亦存在纷繁复杂的公共事务,也需要回应型政策和危机管理,且在一定的时间段比较突出,如美国的“911事件”、中国的SARS危机等,只不过相对于非常态社会而言它所表露的显度、频率、强度较轻较少而已。同时,我们发现一个社会并非只是“静止地”存在仅有的两种社会型态,还存在着一种介于两者之间的既不是完全意义上的常态、也不是完全意义上的非常态的“过渡”型态,即通常所谓的“转型社会”。其实,转型社会是隐含的、必需的社会型态形式,任何社会变迁都无法摆脱这一阶段。

  

  根据常态与非常态性质不同的社会型态,我们可以发现转型社会可能存在四种转换形态,即非常态到常态的过渡类型(A类)、常态到非常态的过渡类型(B类)、常态到常态的过渡类型(C类)、非常态到非常态的过渡类型(D类)(见图1)。例如,从旧民主主义革命到新民主主义革命的胜利、从军阀割据到国家统一、从殖民半殖民到国家独立等弱势转换成强势、负态转换成正态就属于A类转型形态;从强大无比的封建王朝到衰败破落的殖民半殖民,从国家独立、民族团结到任人宰割、民族分裂等诸如此类强势转换成弱势、正态转换成负态就属于B类转型形态;依此类推,由一种强势形态转换成另一种强势形态或从一种正态转换成另一种正态就属于C类转型形态,由一种弱势形态转变成另一种弱势形态或从一种负态转换成另一种负态就属于D类转型形态。相比较而言,A、B两类属于重度转型,C、D两类属于轻度转型,它们所引发的社会振动幅度显然不一样。从四种形态来看,B、D是公众最不愿意看到和接受的,而公众经常讨论的也就是A、C两类。那么,在正常时期的转型社会通常指的就是C类,即在良好的统治秩序下社会形态从一种正态转换成另外一种正态。一般而言,这种转换形态基本上涉及体制的转轨、制度的变迁、观念的变更,而不涉及“伤筋动骨”颠覆式的政权更替,可以说是一种理性的、“规则”的形态变换。

  非常态――――→常态(A)

  常态――――→非常态(B)

  常态―――――→常态(C)

  非常态―――→非常态(D)

  图1 转型社会的不同转换形态

  不同的社会型态需要不同的公共政策范式。比如,按照上述宏观性公共物品的供给方式,常态社会更多地需要维护型公共政策范式,那就是根据社会公共事务的正常要求通过公共政策工具开展维护性的常规化管理;而非常态社会更多地需要回应型公共政策范式,那就是针对复杂多变的公共事务通过公共政策工具进行回应性的非程序化管理。因此,维护型政策范式与回应型政策范式是“有机社会”当中两种常见的公共政策范式。根据著名政策科学家叶海卡•德洛尔(Yehezkel Dror)提出的三种公共政策制定类型,即“繁荣时期的政策制定”、“严重逆境中的政策制定”和“巨大灾难形势下的政策制定”,[i]我们也可以推导出社会共同体所存在的三种公共政策范式:顺境型政策范式、逆境型政策范式和危机型政策范式。国内学者胡宁生教授依据诺内特•塞尔兹尼克《转变中的法律与社会》对法律范式所进行的一般性划分而把公共政策范式区分为压制型政策范式、自治型政策范式、回应型政策范式三种类型[ii](这里需要说明的是,公共政策一般表现为“准法律”,重大的、稳定的、成熟的公共政策会转化成法律,因而法律范式与政策范式从一定程度上讲是一致的)。德洛尔、塞尔兹尼克以及胡宁生的著述对于我们理解公共政策范式类型提供了积极的理论思考和有用的学术支持,对转型社会的公共政策范式形态提供了适当的类型参照。但不管依据什么样的标准对公共政策范式进行解构,无论是德洛尔的“社会具体情境”,还是塞尔兹尼克的“公共治理方式”,都可回归到“维护型”与“回应型”这两种基本的范式类型当中来。

  那么,转型社会的公共政策范式又如何呢?从一种常态过渡到另一种常态所谓“规则”的社会转型,与其他相对“非规则”的社会转型一样,裂痕、冲突、对抗都是在所难免的。为了维护“安定团结”的局面,公共权力机构一方面通过传统公共政策范式去维系社会原有格局,另一方面又急欲寻找新的公共政策范式去弥合新出现的“缝隙”以及“非对称”的社会状况,因而不可避免地出现范式守护、范式冲突和范式叠加,所谓的“双轨制”就是这一阶段的特色产物。作者认为,转型社会的公共政策范式基本上呈现为“维护型+回应型”的所谓“双轨制”二元型政策范式。这种范式表明:(1)人们留恋既存的社会型态,希望维持原有利益格局,不到万不得已不会进行风险性制度转换,因而“政策格式”表征为信息垄断、决策单一、沟通阻滞、执行刚性;(2)随着新的事物、新的情况不断地出现,旧的平衡慢慢打破,旧有格局发生重大变化,此时的“政策格式”表征为主体分化、信息失衡、执行无序、效率缺失;(3)在社会“混沌”状态越来越明显的情形下,政策受益者与政策受损者分化严重,受益者既希望享有原有格局所得的既成政策利益,又希望在转型中获得更多的政策收益,因而期冀享受政策“双轨制”的“差价”好处以及由此带来的财富、权力、声望等更多资源;(4)在“制度阻隔”愈来愈严重的情况下,新型的、理性的制度秩序安排成为政策议程,由“政策断裂”走向政策均衡,突破政策双轨制“瓶颈”已经必不可少,公共政策创新成为可能,渐进式增量改革成为理想的路径选择,公共政策的回应力显得特别重要。

  

  二 转型期的政策困顿及其创新回应

  

  对社会转型作出研究的主要集中于社会学学者,而经济学学者则偏向于从“过渡”或“转轨”来表达社会的转型[iii]。在学者们的学术视野中,“过渡”或“转轨”的涵义基本上描述的是从一种制度安排转变到另一种制度安排、从一种实践模式转变到另一种实践模式。根据经济学家科勒德克的估计,目前已有35个国家、占世界1/4的人口,被卷入了这场转轨变革中[iv]。经济学家科尔奈(J.Kornai)对这种转轨经济的趋势作了概要性的论述,他认为转轨经济的趋势主要有市场化、私营部门的发展、宏观非均衡的再生产、一个立宪政体的发展、民主制度的发展、民族团体的重新定义、福利提高中的不公平等七种[v]。科尔奈所预测和描述的这些趋势很好地说明了社会转型的基本特点,其中也蕴含着社会转型中旧体制与新体制的冲突与融合,反映了转型国家在社会发展过程当中的非静止与非均衡状况。众所周知,中国的社会转型主要体现为计划经济体制向市场经济体转的转轨,因而在社会主义和市场经济之间形成了相互渗透和相互制约的复杂关系,凸显了体制转轨的中国案例和独特经验。这种独特性表现在:第一,政体和意识形态是连续性的,在改革进行了20多年后的今天,居于支配地位的仍然是原来的政体和意识形态;第二,由于政体和意识形态是连续的,许多重要的改革和转型过程是使用变通的方式实现的;第三,在变通的过程中,特别是在开始的阶段,新的体制因素往往是以非正式的方式出现并传播的;第四,非正式体制的生长和发育,往往是发生在体制运作的过程当中。[vi]我们可以看到,中国的市场经济过渡是在社会主义宪法制度的基础之上进行的,这样就规定了市场化的可能性边界和一般约束条件;同时,现实的社会主义是建立在市场经济基础上的,市场经济会反过来推动政策、法律和制度的一些变化。经济学学者张宇认为,当代中国社会转型最重要的特征和最深刻的意义在于,它把市场化、工业化和社会主义制度的改革三重重大的社会转型浓缩在了同一个历史时代,在工业化与社会主义宪法制度双重约束下推进市场化[vii]。

  由于“可能性边界”与“一般约束条件”的存在,也由于制度环境的非确定性与不可预测性,在由计划模式(旧体制)转为市场模式(新体制)的过程中不可避免地会出现政策困顿与制度失范,“转移性制度效益缺失”、“二元治理”、“时空错位”等现象就是例证。所谓“转移性制度效益缺失”指的是原有的公共政策与其他制度形态随着政策或制度语境的变换而遭遇“侵蚀”乃至于“失语”,比如计划时期的粮食供给制度和原有完善的“从摇篮到坟墓”的社会保障制度等。同时,新的政策或制度出台刚开始由于固有阻力或动员不力等原因也使政策转移产生低效或无效,比如农村费改税政策的最初推行等等。所谓“二元治理”指的是在同一时空条件下同时使用计划与市场的两种资源配置方式和公共治理模式,即如上述所言的公共政策“双轨制”二元化现象——新老结合、并行不轨,比如高等教育政策中的公费(计划内)与自费(计划外)的区别、价格政策中的“指标”(计划价)与“黑市”(市场价)的差异、开放政策中的特区与非特区的设置以及“城乡分治,一国两策”[viii]的现状等等。所谓“时空错位”指的是政策环境已经发生了改变而政策文本却固守不变,此所谓“语境的转换与文本的固化”现象,因而导致了公共政策时间与空间上的相对不一致,也说明了公共政策的惰性、刚性与不适应性的事实存在,比如户籍制度、人事档案制度等等。

  转型社会所出现的公共政策困顿,很明显与政策变迁中的政策时滞相关,与相关利益主体参与的政策博弈相关……总而言之,政策困顿的出现与政策系统内外的变量及其博弈状况有关。从“二元治理”和“时空错位”来看,政策困顿现象反映了体制内不同政策之间以及政策内部各要素之间的相互不协调,从而加大了“不协调成本”(incoherence cost)[ix]。这种“不协调成本”的产生和增大,可能源于以下方面的原因:(1)旧政策的惰性、刚性和惯性或政策既得利益者的强大势力及其阻碍导致政策沉淀成本加大;(2)新政策没有及时展开,或观望等待的时间过长,从而导致“政策滞后”;(3)由于政策目标和政策质量存在问题,可能导致“政策超前”或“政策失误”;(4)政策改革战略选择错位,政策改革技术粗糙;(5)政策系统内各要素的改变速度或新要素的“成长速度”存在差异;(6)投入的人力、物力、财力等政策资源不均衡,政策之间的摩擦成本增高;(7)政策价值观和意识形态的压力;等等。由于多数的体制改革和政策建设是需要时间的,因此不协调成本总是会存在的。面对全球化、市场化与WTO的机遇和挑战,中国政策改革的不协调成本还会继续增加,这种局势必须是我们所清醒地认识到的。

  我们知道,在二元型双轨制公共政策范式的作用下以及公共政策出现大面积耗损导致“不协调成本”迅速增加的情形下,公共权力机构必须而且应当作出策略性回应,从而形成回应型公共政策创新。公共管理学者格洛威•斯塔林(Grover Starling)认为,回应(responsiveness)一词是指公共组织快速了解民众的需求,不仅“回应”民众先前表达的需求,更应洞识先机,以前瞻主动的行为研究问题,解决问题。民众常常批评政府行动迟缓、犹豫不决、无能为力,便指的是政府的回应力不够。[x]著名学者俞可平先生也认为,回应的基本意义是,公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应,不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。(点击此处阅读下一页)

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