陈瑞华:司法行政机关的职能定位

选择字号:   本文共阅读 1359 次 更新时间:2018-01-07 22:54:11

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陈瑞华 (进入专栏)  

   摘要:司法行政体制改革被纳入整体司法改革的框架之中,这是不可避免的发展趋势。而在实质性第推进司法行政体制改革,首先需要对司法行政机关的职能作出准确的定位。不同于大陆法国家的大司法行政模式,也有别于英美法的司法行政兼理检察业务模式,我国司法行政机关属于一种宏观司法行政管理机关。公检法三机关掌管的诸多“专门性司法行政事务”,正逐渐向“宏观司法行政事务”转化。这些事务可以包括统一法律服务管理职能、生效裁判执行职能以及司法保障职能。未来,司法行政机关在行使上述职能的范围和方式方面,有望发生显著的变化。

   主题词:宏观司法行政事务;专门性司法行政事务; 统一法律服务体系; 生效裁判执行职能;司法保障职能

  

一、问题的提出

  

   自2014年新一轮司法体制改革启动以来,一系列司法改革措施相继得到推行。为实现司法“去地方化”和“去行政化”的改革目标,改革决策者推行了包括法院、检察院人财物交由省级统一管理、司法责任制、员额制在内的一系列改革措施。与此同时,为保证司法公正目标的实现,改革者还提出了审判权与执行权相分离、检察机关提起公益诉讼以及推动审判中心主义的改革方案。这些颇具新意的改革措施,是对我国司法体制的全方位变革,已经推动我国司法制度发生积极的变化。

   然而,通过观察这一轮司法体制改革的推行效果,不难看出,变革最剧烈的领域主要局限在法院和检察机关“专门性司法行政事务”方面,而公检法三机关的法律关系并没有发生实质性的变化,那种三机关“分工负责、相互配合、相互制约”的体制也没有受到触动,那种“宏观层面的司法行政事务”领域更没有发生重大变化的迹象。结果,司法行政机关在这一轮改革中没有受到重视,甚至陷入被边缘化的境地。

   尽管在司法改革的“顶层设计”中,司法行政体制改革有意无意地受到了无视和忽略,但在多年来有关司法改革的学术讨论中,司法行政体制改革一直受到法学界的高度重视,并被视为我国司法体制改革不可或缺的重要组成部分。法学界不断呼吁的一些改革措施,如将看守所从公安机关转交司法行政机关管理,建议统一的刑罚执行体制,民事和行政裁判执行权全面划归司法行政机关行使,等等,就都直接涉及司法行政体制的重大变革问题。在研究者看来,要对司法体制改革做出实质性的推动,要对公检法三机关的法律关系作出重新调整,就要对司法行政机关的职能做出重新定位,使那些被实践证明不便由公检法三机关加以管理的司法行政事务,全都转由司法行政机关加以管理。可以说,通过对司法行政职能做出重新调整,来推动公检法三机关法律关系的变革,研究者寄予了极大的期望。

   笔者拟从全面推动司法体制改革的立场出发,对司法行政体制改革问题作出全面的考察。假如我们的讨论不仅仅局限于现有司法体制改革的“顶层设计”方案,而是着眼于下一轮司法体制改革的实质性推进问题,那么,司法行政体制改革迟早将会被纳入改革决策者的视野之中。笔者将对建国以来司法行政职能的演变情况做一简要回顾,以求对司法行政机关的职能定位做出理论上的梳理。在此基础上,笔者将从比较法的角度分析我国司法行政机关的独特职能定位,将其确定为宏观司法行政事务管理机关。然后,笔者将根据司法行政体制改革的历史演变情况,结合我国司法体制改革的宏观目标,来确定推动司法行政体制改革的若干基本原则。最后,在历史考察和理论分析的前提下,本文将对司法行政体制改革提出几项宏观的改革思路。


二、司法行政职能的历史演变

  

   作为我国行政机关体系的有机组成部分,司法行政机关是随着中华人民共和国的成立而建立起来的。但是,自建国初期以来,随着我国政治体制和司法体制的不断变革,司法行政机关的职能也在发生相应的调整。甚至在1959年之后的非常历史时期,司法行政职能受到政治上的否定,司法行政机关在我国政治体制中一度消失。直到1979年,随着我国政治常态的恢复和“社会主义民主和法制建设”的推进,司法行政机关的建制才被重新恢复。当然,从我国司法体制的发展历史来看,司法行政机关的取消只是20年间发生的历史事件。1979年恢复重建的司法行政机关一度又延续了建国初期的职能模式。但自1982年以后,司法行政机关的职能开始发生实质性的变化。根据司法行政职能的演变情况,我国司法行政机关大体经历了四个发展阶段,分别形成了四种制度模式:一是建国初期的“大司法行政模式”;二是1954年以后以及1979年后的“法院司法行政模式”;三是1982年以后的“小司法行政模式”;四是2001年以后的“司法行政职能适度扩张模式”。下面依次对此作出简要分析。

   (一)建国初期的“大司法行政时期”

   所谓“大司法行政”,是建国初期我国司法行政机关全面掌管法院、检察机关司法行政事务的一种职能模式。按照这一模式,司法行政机关除了负责制定司法行政政策,主持律师、公证、狱政、法制宣传等工作以外,还负责法院、检察机关的机构设置、人员编制、干部任命、司法经费、司法人员培训、办公设施建设、物质装备、财政保障等司法行政工作。由于司法行政机关对法院、检察机关的司法行政事务负有全面的管理职权,法院、检察机关要依赖于司法行政机关来维持其人财物的行政保障,因此,这种司法行政职能模式被称为“大司法行政模式”。

   1949年,随着《中共中央关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法员额的指示》、《中国人民政治协商会议共同纲领》以及《中央人民政府组织法》的颁布实施,政务院设置司法部,主持全国的司法行政管理工作。根据司法行政与司法审判的“分立制”,法院和检察署分别负责审判和检察业务工作,而法院、检察署的司法行政工作一律交由司法行政机关负责管理和实施。1949年12月20日被批准实施的《司法部试行组织条例》,确定了司法部15项职权,包括厘定司法行政政策;设置地方法院和检察机关;司法干部教育训练;司法干部登记、分配、任免事项;全国诉讼案件种类、数量及社会原因之统计事项;犯人改造羁押机关之设置与管理;司法经费之厘定;司法法令政策之宣传;律师登记与管理;公证管理,等等。这是新中国从法律上确立司法行政工作职权的开始,也是迄今为止我国确立“大司法行政模式”的标志。

   在这一司法行政模式确立后不久,司法行政机关的职能又进行了一些调整。1950年12月,监狱、劳动改造队以及看守所被全部划出司法部,改由公安部领导。由此开始了刑罚执行机构和未决羁押机构由公安机关负责领导的历史。1951年7月,司法部建立中央政法干部学校,负责为法院、检察机关以及司法行政机关培训司法干部。由此开启了司法行政机关负责培训司法干部的历史。1951年9月,《最高人民检察署暂行组织条例》颁布实施,最高人民检察署设置人事处,掌管人事工作,处理各级检察署干部和编制问题。自此,检察机关开始自行管理自身的司法行政事务,司法行政机关对于检察机关的司法行政事务不再进行管理和控制。由此也意味着“大司法行政模式”受到一定程度的削弱,司法行政机关开始了管理法院司法行政事务的时代。

   (二)1954年后以及1979年后的“法院司法行政时期”

   1954年9月,随着新中国第一部宪法的颁布实施,第一届全国人大通过了《国务院组织法》和《法院组织法》。这些法律明确规定,“各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理”,并据此确定了司法部的职能范围,设置办公厅、普通法院司、专门法院司、人事司、宣传司、教育司、公正律师司、财务处、人民接待室。自此,司法行政机关开始了管理法院司法行政工作的历史时期。1955年11月,司法部新设置“法令编纂司”,负责司法行政有关的法律法令的起草工作。

   1959年4月,第二届全国人大通过决议撤销司法部,各级地方司法行政机关也相继撤销。撤销的理由主要是“司法改革已基本完成,各级人民法院已经健全,人民法院的干部已经充实和加强,司法部已无单独设立必要”。自此,法院司法行政工作全部转归法院进行管理,建国以来实行的司法行政与司法审判“分立制”也告终止。

   1979年,司法部重新设立之后,其职能大体也恢复到1954年后的“法院司法行政机关”状态。根据1979年7月通过的《法院组织法》,各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理;各级法院的设置、人员编制和办公机构由司法行政机关加以保障。与此同时,司法行政机关继续行使以下司法行政管理职能:一是管理和培训司法干部,包括法院、检察院和司法行政机关的司法干部;二是管理政法院校,培养各类司法专业人员;三是管理律师组织、公证机关的工作;四是组织开展法制宣传和法制教育活动;五是编纂行政法律和法令;六是领导人民调解委员会和基层政权司法助理员工作,等等。

   从1982年5月开始,司法行政体制改革再次启动,司法部建议将法院司法行政工作转交法院自行管理,同时建议将行政法律法规编纂工作交由国务院办公厅法制局承担。同年6月,这两项改革相继完成,司法部将法院司法行政工作正式转交最高人民法院自行管理,行政法律法规编纂工作改由国务院法制局承担。自此,从1954年以来形成的“法院司法行政模式”正式宣告结束。司法行政机关迎来了长时间的“小司法行政模式”时期。

   (三)1982年后的“小司法行政模式”

   1982年以来,伴随着法院司法行政工作转由法院自行管理,行政法律法规编纂工作被交由国务院法制局负责管理,我国司法行政机关的职能被减少到历史最低限度。根据1982年6月国务院确定的机构编制,司法部主要设置以下部门:办公厅、政策研究室、教育司、宣传司、公证律师司、调解司、外事司、人事司,等等。司法行政机关的主要职能有司法干部培训、政法院校管理、法制宣传、律师管理、公证管理、人民调解,等等。由于司法行政机关既不再对检察机关的司法行政工作进行管理,也不再对法院的司法行政工作加以监督,因此,这种最低限度的司法行政制度可以被称为“小司法行政模式”。

从1982年到2001年,司法行政机关的职能有增有减,但大体维持在“小司法行政模式”的框架之内,其对法院、检察院的司法行政管理权进一步压缩,对政法教育的管理则基本被取消,但同时获得了监狱管理和劳动教养管理职权,并负责管理我国的国际司法协助工作。1983年9月,国务院将原属公安部的劳改局和劳教局划归司法部,司法部组建了新的监狱管理局和劳教管理局。这标志着我国司法行政机关开始行使对刑罚执行和劳动教养执行的管理权,是我国刑罚执行体制的重大改革。1987年,国务院批准司法部成立司法协助局,这是我国司法行政机关对国际司法协助工作行使管理权的开始。1985年12月,司法部曾对全国司法干部培训体制作出过调整,设置了包括中央政法管理干部学院等在内的若干院校,仍然保持着对法院、检察院和司法行政机关干部的在职培训职权。但随着最高人民法院先后设立全国法院干部业余法律大学和中国高级法官培训中心,随着最高人民检察院先后设立中国高级检察官培训中心和中央检察官管理学院,最高法院和最高检察院逐步加强了对法官、检察官的自行培训工作。1997年,最高人民法院设立国家法官学院;1998年,最高人民检察院设立国家检察官学院。这两所院校的成立,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中外刑事法前沿

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