刘松山:制定监察法,不宜先修改宪法

选择字号:   本文共阅读 1462 次 更新时间:2017-12-04 20:08:22

进入专题: 国家监察法   宪法  

刘松山 (进入专栏)  

  

   现在,从媒体的报道来看,制定监察法,必须先修改宪法,似乎成为法学界共识。在这样的情况下,要说一声不修宪,太沉重,太孤独。但是,笔者在此仍然要再提出一些想法。

  

   一、建议慎重研究一下修宪与不修宪的利与弊

  

   主张修改宪法的初衷无疑是好的。在他们看来,监察委员会是十分重要的国家政权机关,宪法里没有明确规定这个国家机构,如果先制定法律,就与宪法不一致了。因此,必须先修改宪法,在宪法中设立一个监察委员会,再制定监察法,这样才名正言顺,才能维护宪法权威。而且,先修改宪法,再制定监察法,在技术上也不是一件难事,在全国人民代表大会会议上,一次性就可以解决。

  

   但是,主张制定监察法而不必先修宪,也并不意味着就会牺牲宪法权威,其目的与修宪主张者是一致的:维护宪法权威。需要引起注意的是,修改宪法有利,但也有弊,在考虑修宪之利时,应当考虑修宪之弊。

  

   建议有关方面对制定监察法之前修宪与不修宪的利与弊,组织力量做慎重研究。

  

   二、建议慎重研究修宪的条件和标准

  

   长期以来,对于什么样的情况下应当修宪,什么样的情况下不应当修宪,我们缺乏必要的深入研究。通常的说法是,可改可不改的不改。但是,缺乏细化的原则和标准。现在,在监察法之前要不要修宪,所涉问题的关键,就在这里。

  

   大家建议修宪,理由是宪法中找不到监察委员会这个国家机构,而监察委员会又是人民代表大会之下的一个重要国家机构,宪法里没有,却要制定法律,违背先有宪法后有法律的逻辑。但是,如笔者在前一篇文章中所言,宪法第2条、第3条和第62条的规定,清清楚楚地能够为设立国家监察委员会找到解释和包容的空间,为什么不可以充分利用这样一个空间为监察委员会确立依据,而一定要修改宪法另作规定呢?

  

   总结过去就会发现,对于修改或者不修改宪法,我们历来就有两种态度。

  

   一种态度是积极推动修宪,认为改革开放有了变化,党和国家提出了重要路线方针政策,宪法就应当赶紧修改,并把这个做法叫宪法要适应改革开放的需要,及时反映党的主张。

  

   另一种态度是克制和尽量避免修宪,认为宪法制定了就不能轻易修改,不到万不得已的时候不修改,能够在宪法文本中进行包容性理解的,一律不修改。

  

   据笔者听闻,1988年那次修宪,有关方面要将允许私营经济发展,以及土地使用权可以依照法律规定转让的内容写进宪法,彭真就不赞成。他认为,这些内容在宪法的已有规定中可以找到包容性的理解,不应当通过修改宪法的方式解决。他主张,宪法要有权威,就不能轻易修改。

  

   而总结实践可以发现,对于修宪,大家所持的态度明显是积极的、主动的。举一个例子,当一届领导人任期结束前后,常常就会有各种修改宪法的动议。在我们国家,要制造舆论和启动程序修改宪法,是一件很容易的事。但是,我们更应当深深注意,每一次修宪,就如同对宪法动了一次大手术,虽然增加修改的内容是好的,起到了积极作用,但是,对它的权威,不可避免地又是一种伤害。

  

   笔者认为,对于宪法修改,应当坚持一条原则,即:在全面深化改革的历史时期,不能轻言修宪。因为很多改革措施都不可避免地容易被找到不甚符合宪法的问题,如果一发现问题就要修改宪法,那么,宪法就会变得支离破碎、面目全非,宪法的权威和根基就会动摇。我们的策略应当是,充分发挥宪法适应性、包容性、解释性、发展性的功能,凡是在宪法中可以找到包容、解释空间的改革,无论多么重大,一律不修宪。这样,可以让宪法的权威和改革的进行并行不悖。坚持这个原则,既可以为改革提供充分的宪法空间,又可以把一切改革限制在宪法可以容忍的轨道内,把改革关进宪法的笼子里。

  

   以制定监察法为例,在宪法修改的相关方面,是不是就可以确立以下原则:

  

   第一,只有对宪法中的国家性质、国家根本政治制度、国家基本经济制度等根本性的事项,必须进行重大改变的时候,才能修改宪法。在这方面,需要加深对一系列根本制度、基本制度的把握理解,凡是可以通过对这些制度进行解释或者发展包容的事项,一律不修改。比如,设立监察委员会虽然改变了人民代表之下国家机构的设置,但宪法中人民代表大会制度的规定可以发展包容,就不予修改。

  

   第二,只有对宪法明文规定要做否定性变化时,才可以修改,不涉及宪法条文否定性变革的就不改,尽量对条文做扩大解释。比如,宪法虽然没有规定监察委员会,但通过对宪法第2条、条3条进行扩大解释,可以设立监察委员会,这样的情况就不予修宪。

  

   第三,可以通过制定法律的方式解决问题的,只要不伤及宪法中的根本性事项,也不修宪。比如,现在推进监察体制改革,需要制定监察法。宪法虽然没有规定监察委员会,但制定监察法本身就属于宪法第62条规定的全国人大的职权,这样,就可以由全国人大在不违背宪法中人民代表大会制度原则精神的前提下制定法律,不要修宪。

  

   这次制定监察法引起的宪法修改问题的讨论,是一个很好的案例,如果有关方面以制定监察法为契机,对特定历史时期宪法修改的条件和标准做系统研究,这一讨论就带来了非常积极的意义。

  

   三、建议努力克制修宪冲动,想方设法保持宪法的稳定性

  

   大家都说1982宪法是一部好宪法,但是,这部宪法自颁布实施以来不断面临被修改的命运。被过于频繁地修改的宪法,怎么能说是一部好宪法呢?

  

   在不到35年的时间,现行宪法已经经过了4次修改,几乎每8 年修改一次。自2004年修改至今,有13年没有修改了,宪法度过了最长的一段安静时光。但其间,我们也不断听到主张修改宪法的声音。如果这次制定监察法,又要修宪,就意味着第5次修改,即平均每7年修改一次了,频率不可谓不高。前面的4次修改,光是修正案就有31条,算下来几乎平均每年修改1条,具体修改的内容更是繁多。

  

   但是,现在回头看,是不是每一次修改、每一处修改都实属必须?是不是每一次修改都达到了预期的目的?这方面,我们的宣传报道、教课书包括学术文章,基本都是充分的肯定;而认真反思的研究,特别是对修宪之弊的研究与反思,不够充分。

  

   这里所说的修宪之弊,不是指抽象意义上的修宪之弊,而是指对宪法修改的每一个内容,究竟有没有必要,修改之后究竟达到了什么样的效果。比如,依法治国,建设社会主义法治国家被写入宪法,当然有很大积极作用,但是,宪法的很多规定,体现的不正是依法治国,建设法治国家的含义和要求吗?不写实际也没有问题,把原有的那些条文实施好了,就是最好的依法治国。再比如,国家尊重和保障人权被写入了宪法,但宪法关于公民基本权利和义务整整一章的规定,不就是尊重和保障人权的内容吗,把宪法的这些规定落实到位,就是在尊重和保障人权,而从另一方面看,我们的人权保障写进宪法后,是不是达到了预期效果呢。

  

   具体到现在的监察委员会,大家要求修宪,若是在宪法里写上几条监察委员会的内容,果真就能实现监察委员会的设置初衷吗?

  

   建议有关方面结合上述问题,对1988年以来的4次修宪,包括历史上的历次修宪,进行一次综合的评估,看看究竟要不要修宪写进监察委员会的相关内容,写进去究竟能达到什么样的效果。如果可以在不修改宪法的情况下,制定监察法,推进监察体制改革,我们就应当对修宪十分克制,加强解释宣传,尽量避免修宪。

  

   现行宪法是一部好宪法,包容量大,具有与时俱进的顽强精神,我们有责任让这部宪法行之久远,想方设法保持它的稳定。这对实现依宪治国,巩固宪法权威,具有重要意义。

  

   四、建议充分考虑修改宪法带来的一系列连锁反映

  

   如果只是把监察委员会写进宪法,在技术上很简单,但可能带来诸多复杂的问题。

  

   党的十八届三中全会、四中全会、五中全会、六中全会和十九大,提出了系统性的宏伟改革计划目标。这些改革中的许多内容,不可谓不重大,但都能找到直接的宪法依据吗?都敢说与宪法的规定不抵触吗?

  

   实践中,有些改革的内容很容易被指称为与宪法不一致或者与宪法的规定相抵触。比如,司法改革中的跨行政区划设法院、实行法官检察官员额制、司法责任制、设巡回法庭以及法官检察官的人事权统一管理等内容,如果与宪法的规定一对比,恐怕有的就很容易被指出问题。类似这样的情况还不少。如果监察委员会这样稍稍增加宪法的适应性,即可以到宪法中找到立法根据的内容,都不可通融,一定要修宪,那么,其他经济、政治、文化、社会以及生态文明等领域与宪法有直接关系的改革措施,大家都拿出来与宪法规定一一对照,动辄提出违宪问题,或者补充进去的问题,要求修改宪法,将会出现怎样的局面?

  

   建议有关方面充分考虑制定监察法时修宪可能引发的其他一系列连锁反映,将改革与修改宪法做适当的切割,在改革中守住宪法的底线:改革可以拳打脚踢,但宪法是笼子,改革不能冲破这个笼子,甚至一觉得笼子碍了手脚,就想拆笼子。

  

   五、监察法是重大改革性立法,应当重立法不重修宪

  

   党的十八届六中全会提出监察体制改革后,从去年底到现在,在北京等三地实行监察体制改革试点还不到一年,最近全国人大常委会在各地开展监察体制改革试点的工作也才刚刚开始。可以说,在建国以来近七十年的国家政权体制运行中,监察体制改革是一项全新的改革,监察委员会是一个全新的国家政权机关,有人把两者称为“横空出世”,是很形象的。

  

   对于这样一个极为重要的新生事物,如果在刚刚制定宪法时与其他政权机关一并设计,一下子用根本法的形式规定下来,当然没有问题。

  

但是,在宪法确立的各类政权机关平稳、惯性地运行了几十年的国家权力大格局中,突然加进一个监察委员会,就不可避免地会遇到各种困惑困难问题。实际上,也正因为运筹帷幄,有所准备,党中央和全国人大常委会所采取的策略,(点击此处阅读下一页)

进入 刘松山 的专栏     进入专题: 国家监察法   宪法  

本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 法学时评
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/107157.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网